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新农村建设的财政金融支持政策研究

作者:admin 更新时间:2019年06月29日 08:36:32

  摘要:靳农村建设的各项任务无不与财政金融支持关系紧密,需要大量的资金支持。日前,农村的财政金融支持政策存在着财政拨款投入总量不足、政策性银行业务范围太窄、商业性银行撤离农村、农村资金严重流出等问题,由于新农村建设具有公共产品的属性,应该建立政府主导的、多元化的农村财政金融支持体系以遣应新农村的建设。


  关键词:新农村建设;财政拨款;政莱性银行;商业性银行


  中图分类号:F810.7


  文献标识码:A


  文章编号:1003―7217(2006)03―0043―03


  作者:王建军,李腊云


  一、引言


  党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,其各项目标的实现,需要巨大的资金投入,显然需要金融支持。面对目前农村投资收益低且农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题,是完全依靠政策性金融还是依靠行政干预,要求商业性金融机构也必须参与呢?四大国有控股商业银行以及按现代金融企业制度改革的农信社,如果不按“利润最大化原则”运作,岂不又回到了从前的大锅饭?新准人的民营金融组织在“利润最大化原则”下,难免又成了新的“抽血机”,势必冲销政策性金融投入的作用。显然,政府放开准人,成立许多民营银行,并非解决农村资金紧张的良药,相反,这些新成立的民营银行在利润最大化原则下又将成为农村资金新的“抽血机”,只能起着雪上加霜的作用。因此,系统地研究新农村建设的财政金融支持政策很有必要。


  二、新农村建设的任务与财政金融支持政策的关系


  (一)新农村建设的任务


  新农村建设的目标可概括为五大任务,即:推进现代农业建设;促进农民持续增收;加强农村基础设施建设;加快发展农村社会事业;全面深化农村改革,健全社会主义新农村建设的体制保障。[1]这五大任务中的大部分具有公共产品的属性,需要巨大的财政资金、金融资金的支持。


  (二)财政金融支持政策的内容


  当前的农村财政金融支持政策的内容包括三个方面:(1)各级政府直接拨付的财政性资金。这部分资金主要用来支付农村公共产品的开支,以及农业科技推广经费和农村教育支出。(2)政策性金融机构的无息或低息贷款。在我国这种金融机构是农业发展银行,改革前的农业银行、农信社也兼有这种职能。(3)以农村信用社为主其他国有商行为辅、为数不多的商业性贷款。这部分资金主要是农信社的款项,四大国有商行对农村发放的资金极少。


  (三)新农村建设的任务与财政金融支持政策的关系


  1.推进现代农业建设、实现农业产业化,需要财政拨款加以扶持,也需要政策性金融资金的投入。一方面,农业生产周期长,受自然条件影响大,产出具有不确定性,造成农业收益低,加之农产品供求弹性小,使农业面临相当大的市场风险,决定了农业产业化的脆弱性;另一方面,农业产业化新上项目在经营初期具有资金投入多、风险大、收益低等特点,且多数农业产业化龙头企业,整体实力和核心竞争力不强,科技水平不高,原始积累历程短,自有资金匮乏,经营规模偏小,抗风险能力弱。[2]所以,农业产业化融资的弱质性,导致商业银行不愿介入,需要农业政策性金融发挥示范引导作用,对收益低的农业产业化项目应率先投入政策性的启动资金,吸引商业性资金介入,引导社会资金向农业回流。


  2、促进农民持续增收,需要财政资金对农业和农民的直接补贴,也需要政策性金融对农民扶贫开发的投入。对于那些从事非农产业的农民,其有利可投的项目更需要商业性银行的贷款。


  3.加强农村基础设施建设,需要各级政府的财政资金和政策性资金的支持。农村基础设施建设项目具有公共产品的属性,投资大、周期长、见效慢、风险高,而各级政府财政资金有限,农民又无力投入,农村信用社主要支持小额信贷,商业银行又不愿介入,从而形成了巨大的资金缺口,需要财政拨款和政策性金融予以支持。


  4.加快发展农村社会事业更是需要各级政府的财政资金和政策性银行的大量投人。发展农村义务教育直接需要国家财政资金的投人,而加快农村剩余劳动力转移的经费,也需要财政金融支持政策全方位的投入。这不仅有利于农民的增收,还是我国加快工业化、城市化向现代经济转变,并最终解决“三农”问题的关键。


  5.全面深化农村改革,健全新农村建设的体制保障,这个目标的实现更是需要巨大的财政资金的投入为保障,以便化解利益重新分配的矛盾。


  三、当前农村财政金融支持政策存在的问题


  (一)各级政府的财政资金支农政策存在的问题


  1.财政用于支农的资金的绝对量有所增加,但占财政总支出的比例仍呈现徘徊甚至下降的趋势;财政支农资金不足,且偏向于非农产业。研究发现,国家财政占GDP的比重远高于财政支农支出占农业增加值的比重,即国家财政对非农部门的投人多,而对农业部门的投入少。根据每万元农业增加值与非农业增加值占用的财政资金,可以推算出财政对农业少投入的资金数量。按非农部门财政投入标准,财政支农资金的缺口在不断增加,“六五”、“七五”、“八五”、“九五”国家财政分别少向农业投入2470亿元、3007亿元、3637亿元和6473亿元;1978~2000年国家财政累计少向农业投入16458亿元,年均少投748亿元,相当于同期国家财政支农支出的1.73倍。[3]


  2.投资结构不尽合理,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小,地区分布不平衡。


  3.科技三项费用占农业支出的比例有所上升,但总体水平较低,不利于农业生产率的提高.


  4,有限的投人中有部分不能及时到位或根本不能到位,挪用挤占支农资金现象严重,对支农资金的使用缺少监督保障。[4]


  (二)金融资金的农村金融支持政策存在的问题


  1.商业性金融退出农村金融市场的趋势比较明显,直接面向农业和农户贷款的金融机构不断减少,金融资金对农村的金融支持严重缺位。我国金融资金对农业的支持通常依靠农业银行、农村信用社和农业发展银行三大金融机构,随着农业银行商业化改造的完成,农行资金开始向工业和城市倾斜。当今的农业银行正加紧进行上市的准备,有完全退出农村市场的可能。


  2、农业发展银行的业务范围太窄与其实际职能不相符,不能有效弥补商业性金融逐渐退出农村金融市场造成的缺失。农发行的业务范围包括政策性粮棉油收购等流通领域贷款,这是适应计划经济体制下的金融支农。随着国家粮食体制的改革,其支农的力度将弱化,如果其职能不能即时调整到支持农村基础设施建设与现代农业发展上来,其存在的必要性将大打折扣。


  3.农村信用社在支农上力不从心。由于历史包袱沉重、产权制度不合理、不良贷款比率较高,农信社改革的任务还很繁重,在支农上力不从心。


  4.农村资金向城市倒流趋势明显。目前的金融改革,包括正在进行的农村信用社改革,是以减少不良资产为主、防止农村信用社本身出现风险为主。特别是改革过程中,强烈的商业化趋向使得包括农信社在内的金融机构只存不贷,资金大部分流向城市,仅邮政储蓄,2004年比2002年存款余额增加了3423.9亿元,其中,农村增加了1256.4亿元。15)


  5.民间金融因政府严格的审批准入限制,长期被排斥在体制之外。


  6.政策性保险机构的缺失。我国自1982年开办农业保险以来,由于赔付率高,保险公司难于承受农业保险带来的巨大风险,许多保险公司取消了该业务。


  四、新农村建设的财政金融支持政策建议


  (一)加大公共财政投入总量,改变投入方式,建立农村专项发展基金


  坚持“多予、少取、放活”的方针,重点在“多予”上下功夫,除了取消农业税、实施完全免费的农村九年制义务教育外,还要直接加大公共财政投入总量,投入到基础设施建设和推进现代农业发展上来;公共财政在投入方式上要利用市场机制发挥效力。公共经济学理论认为,公共产品的供给也可以由市场来提供,因为市场的效率要高,关键是政府合理的授权、定价与规范监督管理,可以模仿城市基础设施的提供方式采取多种形式,诸如BOT投资等方式;建立农村专项发展基金,发挥财政资金的撬动作用,逐步引导商业银行信贷。


  (二)深化农村金融体制改革,形成多元化的金融支持体系结构


  农业发展银行要拓宽业务范围,农业发展银行要重新确定其性质和地位,其信贷支持的重点应从粮食流通体制改革和退耕还林还草领域向农村的基础设施建设、农民从事的非农产业转移,扩大对农村剩余劳动力培训、在城镇创业安居的贷款;农村信用社要加快改革步伐,继续坚持支农作用,除了给予政策性的扶持外,同时要加强管理、监督,防止其过分商业化而偏离农村转向城市;赋予即将组建的邮政储蓄银行支农的金融职能,由于邮政储蓄资金的三分之二来源于农村,尤其是成千上亿的农民务工收入,因此应赋予其支农的金融职能并规定邮政储蓄资金不出省(市),那么就可以一劳永逸地消除邮政储蓄的负面效果;[6]国家放开准人条件,允许社会资本成立“只贷不存”的农村社区性金融机构;建立政策性农业保险机构,是化解农业风险的有效途径,也为商业性金融参与到新农村建设注入了活力。


  (三)调整国家开发银行的职能使其支持新农村建设,并鼓励其吸收外资支持新农村建设


  国家开发银行“开发性金融”的经营思路明确,其自身经营改革创新的力度也非常大,曾支持了众多城市基础设施建设,积累了一定经验,创新了许多融资模式,这些都将成为其支持农村基础设施建设和农业资源开发等方面的有益借鉴。[7]国家开发银行可以力争世界银行及其他国际金融组织和国家政府,加大对新农村建设中不同地区与多个项目的援助,以及无息、低息贷款。