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论河长制的发展实践与推进

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

十八大以来,随着生态文明建设纳入国家五位一体总体战略的确定,中国环境治理体系面临再次改革。改革实质就是利益的调整,每前进一步都显得尤为困难。李克强总理说过:“中央政府改革是上篇,地方政府改革是下篇”。改革已进入深水区,既需要顶层设计,更需要实践突破。河长制正好是环境治理领域改革的突破口,联动中央和地方政府乃至全社会治理体系改革的对接口,有助于地方率先转变政府职能、打破部门壁垒,树立样本。在此背景下,2016年年底,中央全面深化改革领导小组、中共中央办公厅和国务院办公厅相继通过、印发了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》),标志着河长制已从当年应对水危机的应急之策,上升为国家意志。新一轮河长制推进,需要总结剖析上一轮工作历程,分析其演变特点,揭示其待解难题,从深化环境治理体系改革的角度出发,提出对策建议。

河长制的缘起和发展

缘起江苏

2007年初夏,无锡因蓝藻爆发引发了水污染,造成的供水危机引起了全国乃至全世界关注。江苏省委省政府痛定思痛、痛下决心,要根治顽疾,确立了治湖先治河的思路,无锡率先创立了河长制。2007年, 《无锡市河(湖、库、荡、沈)断面水质控制目标及考核办法(试行)》,明确要求将79个河流断面水质的监测结果纳入各市(县)、区党政主要负责人(即河长)政绩考核。2008年,《中共无锡市委无锡市人民政府关于全面建立“河(湖、库、荡、沈)长制”,全面加强河(湖、库、荡、沈)综合整治和管理的决定》,明确了组织原则、工作措施、责任体系和考核办法,要求在全市范围推行“河长制”管理模式…。2010年,无锡市实行“河长制”管理的河道(含湖、荡、沈、塘)就达到6000多条(段),覆盖到村级河道。苏州、常州等地也迅速跟进。苏州市委办公室、市政府办公室于2007年12月印发《苏州市河(湖)水质断面控制目标责任制及考核办法(试行)》,全面实施“河(湖)长制”,实行党政一把手和行政主管部门主要领导责任制。张家港、常熟等地区还建立健全了联席会议制度、情况反馈制度、进展督查制度等。常州延伸建立了断面长制,由市委书记、市长等16名市领导分别担任区域补偿、国控、太湖考核等30个重要水质断面的“断面长”和24条相关河道的“督查河长”,各辖市、区部门、乡镇、街道主要领导分别担任117条主要河道的“河长”及断面长。建立了通报点评制度,以月报和季报形式发各位“河长”。常州市武进区率先为每位“河长”制定了《督查手册》,包括河道概况、水质情况、存在问题、水质目标及主要工作措施,供“河长”们参考。

2008年,江苏省政府办公厅下发《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》,15条主要入湖河流由省、市两级领导共同担任“河长”,江苏“双河长制”工作机制正式启动。随后,江苏省不断完善河长制相关管理制度。建立了断面达标整治地方首长负责制,将河长制实施情况纳入流域治理考核,印发河长工作意见,定期向河长通报水质情况及存在问题,2014年和2015年合计印发通报270多份。2012年,江苏省政府办公厅印发了《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》,在全省推广“河长制”。至2015年,全省727条省骨干河道1212个河段绝大部分落实了河长、具体管护单位和人员,基本实现了组织、机构、人员、经费的“四落实”。

全国发展

河长制在江苏生根后,很快在全国大部分省市和地区落地开花。其中几个典型地区工作值得总结归纳。

一是首家明确河长制法律地位的城市。《昆明市河道管理条例》2010年5月1日起施行,将“河长制”、各级河长和相关职能部门的职责纳入地方法规,使得河长制的推行有法可依,形成长效机制。

二是“最强河长”阵容的省份。2014年,浙江省委、省政府全面铺开“五水共治”(即治污水、防洪水、排涝水、保洪水、抓节水),河长制被称为“五水共治”的制度创新和关键之举。目前,浙江省已形成最强大的河长阵容:6名省级河长、199名市级河长、2688名县级河长、16417名乡镇级河长、村级河长42120名,五级联动的“河长制”体系已具雏形。

三是“河长”规格最高的省份。江西2015年启动“河长制”,省委书记任省级“总河长”,省长任省级“副总河长”,7位省领导分别担任“五河一湖一江”的“河长”,并设立省、市、县(市、区)、乡(镇、街道)、村五级河长‘朝。江西将“河长制”责任落实、河湖管理与保护纳入党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计,由江西省委组织部负责考核、审计厅负责离任审计。

四是创建了河长制地方标准的开化县。2016年9月浙江省开化县发布了《河长制管理规范》县级地方标准,明确了建立河长制管理体系的质量目标、机构设立和人员基本要求,针对性提出管理要求、信息管理要求和绩效考核要求,通过建立河长制管理体系,完善对河道的巡查、监督、管理、考核机制。

这几个地区的河长制实践各具特色,分别在有法可依、系统联动、党政同责、标准规范等方面做了开创和探索。

取得成绩

河长制推行明显推动了水环境治理步伐。以江苏太湖流域为例,从2008年起,江苏太湖流域围绕“规划、目标、项目、资金”四落实,先后编制并实施了三轮15条主要入湖河流综合整治方案。2015年,太湖湖体水质由2007年的V类,稳定改善为Ⅳ类,参考指标总氮为V类,较2007年改善35. 6%;太湖富营养化水平由中度改善为轻度;65个国控重点断面水质达标率61. 9%,上述各项指标均达到国家太湖流域水环境综合治理总体方案近期目标。河网水功能区水质持续改善,15条主要入湖河流年平均水质全部为Ⅳ类以上,全部消除V类和劣V类河流(2007年有9条劣V类河流)。

在浙江,2015年“基本完成黑臭河治理(累计5106公里),消除7个省控劣V类断面;钱塘江所有省控断面水质达到或优于Ⅲ类,浦阳江流域出境断面由之前的劣V类改善为2014年Ⅳ类、2015年Ⅲ类。2016年1-9月,浙江省地表水省控断面中,Ⅲ类以上水质断面占77. 4%,比2010年提升16.3个百分点;劣V类占3.6%,比2010年减少了13.1个百分点。

河长制的特点

确立了行政首长负责制

《环境保护法》规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。但实际环保工作中,环境问题追责的往往是地方环保局长,政府的法定职责很难落到实处。而河长制从其诞生之日起,就牢牢抓住了地方政府首长担任责任人的“牛鼻子”。以河长制发源地无锡为例,在如何落实行政首长负责制上做足了文章。无锡市某区要求每个“河长”按每条河道缴纳3000元保证金,并上缴到区“河长制”管理保证金专户,以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为考核评判标准,设定“全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100%奖励、全额返还保证金和全额扣除保证金”三种奖惩类型。除了和经济收益挂钩外,还采取了一系列行政处罚措施,对年度考核成绩较差的领导,还分别给予诫勉谈话、通报批评、责令检查、责成公开道歉,直至调整工作岗位、责令辞职、免职等相应处罚。浙江省每一条河都有各级党政领导担任“河长”,河长姓名、基本情况、整治措施、治理时间、责任领导等都公布于众,接受监督。还建立了赏罚分明的考核奖惩制度。对河流出境水质好于入境水质的地方政府给予奖励,对出境水质劣于入境水质的地方政府加以惩处;对“五水共治”走在前列的先进县市区,授予浙江治水最高奖项——“大禹鼎”,20 1 5年浙江省就有4个市,25个县(市、区)捧得 “大禹鼎”。可以认为,“河长制”责任机制的实质就是领导干部的“包干制”。

破解了“九龙治水”的顽疾

各地河长制实践的第二个共性特点,在于剑指如何破解“九龙治水”顽疾。2013年,浙江省因为充分认识到水资源、水生态、水安全的内在关联和互为因果,确立了“五水共治”系统治理路径,强化了涉水部门合作。由省生态办(环保厅)牵头,环保部门主抓治污水,水利部门主抓防洪水、保供水,住建部门主抓排涝水、抓节水,在省治水领导小组办公室统一领导下,统筹谋划、分工合作、事半功倍。同年,江苏省组建了由各级政府、水利、环保和海洋渔业等部门组成的湖泊管理与保护联席会议制度,进一步整合各地区、各部门涉河涉湖管理的职能,变“多龙管湖”为联合治湖,全省省管湖泊均建立了联席会议工作机制,基本形成了河、湖、库全面管理的组织体系。部门协作机制的建立,缓解了过去“水利不上岸,环保不下水”的职能分割、片面治水等矛盾,从尊重水的多重属性出发不仅能更科学把握治水规律,而且还能集中力量以较低成本实现治水目标。

搭建了社会共治的平台

在河长制推进工作中,很多地方都充分借助了民间力量。以江苏为例,2014年年初,江苏省环保厅委托省环境保护公共关系协调研究中心,选出6条公众关注的河流,公开遴选出6家环保社会组织,对河道环境综合整治工作进行全过程监督。这是政府向环保社会组织购买服务的一次尝试。包括南京市建邺区莫愁生态环境保护协会、江苏绿色之友、苏州工业园区绿色江南公众环境关注中心等在内的6家环保社会组织,通过实地访问、民意调查、摄影摄像、公益宣传、环境教育等方式参与了监督管理。2015年,莫愁生态环境保护协会推出了“莫愁河长”项目,当年招募了380余名民间河长。每位河长均配备了河长工具箱、河长手册、河长手记等,用于收集河流数据、记录河流自然状况、周边环境状况以及市民访谈情况等。2016年8月,由政府聘请的江苏省15条主要入湖河流之一的漕桥河民间河长正式上任,主要职能是每旬至少对漕桥河沿线及其周边河流、支浜等违法排污、违法捕捞、违章建筑、水面漂浮物、岸边垃圾、项目建设维护、治污设施运行、环境政策落实监督巡查一次,及时记录巡查情况,发送巡查日志,在政府相关措施、项目实施前给予合理化建议,独立行使监督权,及时发现问题并报告当地政府。此外,不少地方在广泛发动社会各界力量也动足了脑筋。云南省2010年成立了九湖水污染防治督导组,组长及成员主要由省政府及其部门和地方政府退休的老领导组成,充分发挥他们的协调和监督作用。浙江省在“五水共治”工作中还调动了省外浙商的力量,2014年1月在全国浙商华北峰会上,全国11家浙江商会联合发起成立了“省外浙商五水共治爱心基金”和“省外浙商五水共治协调联络中心”。

河长制待解难题

河长制历经近10年的发展,在体制机制上取得了一些突破,积累了不少经验,但仍然面临着一些难题需要破解。

一是职责非法定。这也是河长制是人治还是法治争议比较集中的焦点。目前只有少数地区如昆明以地方法规、无锡以政府令的形式赋予河长职责,但如何落实依然存在法定手段缺位问题。大多数地区还是以行政命令、外力强迫为主推动,使得这项工作被不少地方认为还是一项运动性工作,具有临时性、突击性的特点,不少河长缺乏内在持久动力。

二是权责不对等。县级以上党政一把手担任河长的毕竟占少数,大多数河长是副职领导,或部门、街道和乡镇领导,甚至是村委会干部,缺乏必要的工作手段和协调推进能力。尤其在人事管理、资金调配等关键环节做不了主,往往力不从心。

三是协同机制失灵。尽管很多地方致力于破除“九龙治水”的积弊、营造全社会参加的氛围,但是条块割据、边界模糊、以邻为壑、公众缺位等沉痼目前很难从根本上解决,协同机制失灵的现象依然普遍存在。在苏南某市新一轮河道治理工作中,一边是政府紧锣密鼓组织清淤,一边是少数沿河居民同步向河道扔垃圾,清出的垃圾量是淤泥量的一倍,整治完成后也很难保证居民不继续倾倒垃圾。

四是考核欠科学。考核方式的科学性还是有待进一步改进。对地方河长考核主要以结果为导向,以水质改善目标为主。但水质改善并非朝夕可至,仅衡量短期内的水质结果,一定程度上可能引发反向效果,甚至会挫伤基层河长的积极性。因此,考核要考虑各地区自然禀赋、经济社会条件等诸多差异。

全面推进河长制的建议

哈耶克认为,良好的制度、利益共享的规则和原则,可以有效引导人们最佳地运用智慧,从而可以有效引导有益于社会目标的实现。如果说,目前环保系统的垂直管理试点主要解决环保系统内纵向体制改革问题,那么全面推行河长制要破冰的就是如何建立横向的党委政府及职能部门乃至社会各界的生态文明建设的体制机制问题10]。因此,今后河长制的推进更要着眼于树立整体性政府理念,实现各部门间的职能、结构和功能的转化、整合,搭建公众参与的多种渠道,推动社会共治。因此,全面推行河长制应该更加关注三个方面的建设。

第一,制修订法律法规,破解权责不等、协同失灵等难题,构建大环保格局。这次《意见》要求由多头管水的“部门负责”向“首长负责、部门共治”转变,由党政一把手管河湖,部门联防、区域共治。有利于最大限度的调动各级党政机关的积极性,更好地做好统筹协调推进。但是现行的制度设计仍然是以行政授权为主,强调的是“应然”,而如何实现“必然”,还需要进一步从法定授权源头予以解决。“守一而制万物者,法也”。今后在环保责任清单强调污染防治职能转移的同时,也要从法律规定上赋予地方政府及其职能部门相应的权利和手段,推进环境治理的跨区域跨部门协同机制的法定化。

第二,科学建立考核机制,破解公平公正难题,更好地落实生态环境损害责任追究制度。 《意见》提出由县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核,这个制度有利于破除“柿子捡软的捏”的倾向,直接锁定考核对象。但也要注意提高问责的科学合理性,因此, 《意见》提出要实行差异化绩效评价考核、激励问责,同时也提出实行生态环境损害责任终身追究制。这就要求各级党政领导要统筹经济、社会发展和环境保护,在河湖开发建设工作中必须同步甚至优先考虑落实河湖保护政策措施,否则一旦造成损害会追责终身。新一轮河长制考核要充分总结已有经验教训,把握好尺度,切实落实好责任,公平合理,奖优罚劣。

第三,强化公众参与和第三方服务,破解政府失灵难题,建立社会共治体系。NGO组织和民间河长能在三个方面发挥出优势:一是有基础有方法能发动群众,深入宣传,广泛参与环境整治;二是有时间有精力能熟悉情况,发现问题,及时建言献策;三是有反馈有落实能排除干扰,持续跟踪,有效发挥监督。这些民间组织和民间河长是联系政府和百姓的桥梁,能弥补政府能力不足,可以让公众成为监督河道治理的第三只眼睛,成为社会共治的一股重要力量。因此,《意见》明确要建立河湖管理保护信息发布平台,向社会公告河长名单,接受社会监督,聘请社会监督员。新一轮河长制,要更加关注借助社会力量,弥补政府的缺位、越位和错位等问题,努力构建起政府、企业、公众三足鼎立、相互制衡的治理格局。
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