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社会组织提起环境公益诉讼资格认定偏差的分析——以“腾格里沙漠案”绿发会遭遇起诉尴尬为例

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

早在2010年腾格里沙漠污染事件就走进大众视野,宁夏中卫市多家企业将工业污水直接排放至沙漠里,不仅对沙漠环境造成重大污染,而且威胁到附近流经的黄河。2013年央视介入腾格里沙漠污染调查,环保部门也将腾格里沙漠污染列入“重点环境案件”。2014年9月,腾格里沙漠污池再次被曝光,之后习近平总书记做出重要批示,国务院专门成立督察组,敦促腾格里工业园区进行大规模整改,部分企业主被追究刑事责任,然而腾格里沙漠污染地点的修复工作进展缓慢。2015年8月13日,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)向宁夏中卫市中级人民法院提起环境公益诉讼,要求企业恢复生态环境,消除危险等。8月21日,中卫市中级人民法院以“绿发会不符合原告资格”为由,做出不予受理的裁定。2015年11月6日,宁夏回族自治区高级人民法院以同样的理由驳回了绿发会的上诉。接着,绿发会又向最高人民法院提出再审申请,2016年1月29日,最高人民法院做出终审裁定,撤销宁夏两级法院的民事裁定,由中卫法院受理此案,从而由最高司法机关确认了绿发会的原告主体资格。社会组织与环境公益诉讼仍有一墙之隔,面临着起诉主体资格认定的困境。

绿发会被宁夏两级人民法院裁定不符合环境公益诉讼原告资格的事实值得我们深思。继《民事诉讼法》第55条确立环境公益诉讼制度以及新《环保法》第58条明确规定环保组织具有提起环境公益诉讼资格后,绿发会作为环保组织中的重要一份子,正面临起诉主体资格不合格这一基础性法律问题。那么,根据相关法律法规,什么样的环保组织能够作为提起环境公益诉讼的主体,绿发会作为环境公益诉讼起诉主体不合格的原因在哪里,今后环保组织提起环境公益诉讼应该加强哪些方面的立法,都值得一一界定。

社会组织的主体资格在历史语境下的认定偏差

党的十八届四中全会对“社会组织”作了进一步阐述和深入探析,并且首次提出“加强社会组织立法”的新理念,将“社会组织”推向更广阔的平台。从新《环保法》到十八届四中全会,再到环境民事公益诉讼司法解释,社会组织开始展现其饱满生动的一面,给予社会组织本身更多的发展空间和进步空间,尤其是在环境公益诉讼方面应该更加大有作为。

从性质而言,社会组织的非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等特征使其作为独立的第三方而不被重视。社会组织既不归属政府管理,又不受制于民众,在绝大多数民众看来,其活动和行为闲散,在实际生活中作用有限。而如今,社会组织法治化建设逐步开展,社会组织将受到更多民众的关注和监督,以章程和宗旨为准绳,科学合理发挥其作为非政府组织的作用,避免不作为的情况发生,解决一些特定的社会问题。尤其在环境保护和生态文明建设方面,社会组织理应具备公益观念和生态理念,发挥维护和监督作用。

就地位而言,社会组织本身是作为党和政府与群众联系的“传声筒”,为不同群体利益的代表。在以往的工作中,社会组织往往成为政府的跟随者,缺乏独立行使合法权力的魄力,往往被民众所忽略。在环境公益诉讼兴起之时,社会组织曾作为环境公益诉讼的主力军活跃其中,使民众意识到社会组织的作用,使自身作为一个具有公信力与执行力的社会管理参与者,向民众展示了社会组织在社会经济发展中的不可取代性。同时,社会组织也以合理合法的形式发挥作为社会管理参与者在环境公益诉讼中主力军的作用。

社会组织的性质和地位的转变,必将为新一轮环境公益诉讼的兴起带来生机。而环境公益诉讼的兴起又将社会组织从小众化、边缘化的禁锢中逐步走向大众化、焦点化,发挥其在社会生活中以第三方形式独立存在的不可或缺的一部分,作为政府的补充能量、公众的第二选择而承担社会责任的主体,在环境公益诉讼中发挥其应有之用。

社会组织的主体资格在法律适用与立案受理上的认定偏差

为了防止诉讼权力的滥用,新《环保法》第58条对社会组织的范围进行了严格的限定,并提供了符合规定的环保组织的数据大约为700余家,向公众展示作为环境公益诉讼起诉主体的社会组织在数量上和质量上都进行了严格把关,“不仅在限制滥诉方面,在保证适格的诉讼方面也将发挥更为积极的作用”。

首先,从环境公益诉讼的涉及范围看,社会组织的起诉条件必须以社会公共利益的维护为前提,具体包括对环境污染和生态破坏两方面的内容。这样的规定将环境公益诉讼中的社会组织限定为环保组织,延伸到实践中,体现为以环境保护为目的的环保组织,这既体现了环境公益诉讼的本质,也反映了环保组织在环境公益诉讼中的特殊地位。

其次,从社会组织的级别和资质看,具备提起环境公益诉讼资格的社会组织不仅需要在在设区的市级以上人民政府民政部门登记,另外还需要具有连续五年以上合法、正当地行使环境保护的权利,即良性运作的特定环保组织。该项规定体现了其保障提起环境公益诉讼的环保组织的质量,并限定了起诉的数量。

再次,从环境公益诉讼的最终结果看,社会组织在环境公益诉讼中起到桥梁作用,诉讼结束后所判定的经济赔偿直接用于生态环境修复,无法为社会组织提供经济收益,最大限度保障了环境公益诉讼的进行。

从绿发会的成立背景和条件看,该组织的宗旨为“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护与绿色发展事业,保护国家战略资源,促进生态文明建设和人与自然和谐,构建人类美好家园”,以“支持生物多样性”“促进生态文明”“促进人与自然和谐”等字眼为关键,不难看出该社会组织在环境保护方面的公益性色彩。此外,绿发会将自身界定为“专门从事生物多样性保护与绿色发展事业的民间非营利性公益组织”,更加明确其作为公益环保组织的条件。再次,绿发会于1997在中华人民共和国民政部登记注册,且在2009年正式更名并成为具备完善管理制度和明确宗旨的环保组织,在此之前已作为原告成功启动了甘肃水源污染案、海南红树林案和康菲溢油案三个环境公益诉讼案件,而且在2015年10月16日河南文物被拆事件和20日安徽“毒垃圾”事件中,绿发会以原告身份分别被郑州市中级人民法院和亳州市中级人民法院立案受理。由此不难看出,绿发会始终契合新《环保法》所规定的社会组织提起环境公益诉讼的原告资格条件。

事实上,中卫中院认为,中国绿发会的宗旨和章程中“保护国家战略资源、促进生态文明建设和人与自然和谐”等文字,不能表明其是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织,裁定驳回。该裁定被广大学者和民众认为颇具“抠字眼”意味,造成法律规范与法律适用之间的偏差,不仅仅否定了绿发会及其类似的环保组织的环境公益诉讼主体资格,同时也为社会组织提起环境公益诉讼蒙上了一层阴影。在2015年5月1日,立案登记制已在全国法院系统全面铺开,环境公益诉讼这一复杂的新生诉讼类型立案困难重重的原因只能是,部分法院依然持有“环境问题不归我管,归政府管”的习惯性思维,不愿承担“政治责任”,因而极力寻找法律规定的“漏洞”以阻止或者延缓社会组织对具有较大影响的环境案件提起诉讼。排污企业受地方政府“铜墙铁壁”的保护,地方政府对排污企业往往不作为、乱作为甚至纵容包庇。折射出典型的环境公益诉讼实施中地方保护主义在经济发展和生态保护之间的博弈,这也是本案在法律适用与立案受理出现偏差的重要原因。

社会组织的主体资格在区域法院之间的认定偏差

与腾格里沙漠环境公益诉讼一案相比,绿发会此前在康菲溢油案中承担了诉讼主体的原告方,青岛海事法院正式受理立案并最终以绿发会胜诉为结局,暗示着社会组织在环境公益诉讼中的进步。诚然,在绿发会起诉该案件之初因诉讼请求相对抽象而饱受诟病,被普遍认为其空洞的诉讼请求无法得到法院支持,被驳回的可能性相对较大。但是,“由此就否定、甚至剥夺民间环保组织的公益诉讼的资格,这无疑是因噎废食”。庆幸的是,该环境公益诉讼的开展得到学者和民众的支持,将其视为新《环保法》颁布以来的践行者,并就新《环保法》相关规定和其他环境公益诉讼案件的受理状况,推断其必然成为新法的第一个受益者。然而,事与愿违,仅在立案阶段,中卫市中级人民法院就以其原告资格不合格为由将其驳回,出乎大众意料。从青岛海事法院到泰州市中级人民法院,再到中卫市中级人民法院,环境公益诉讼似乎走入迷宫,明明感觉柳暗花明,却又忽然之间山重水复。那么,究竟是什么导致不同区域法院之间在主体审查上存在差异,又是什么样的差异会影响法院的受理决定?
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青岛海事法院在绿发会提起康菲溢油一案的环境公益诉讼中,青岛海事法院积极受理并支持绿发会的诉讼主张;泰州市中级人民法院在一审之初便受理泰州市环保联合会起诉当地企业污染的案件,驳回6家当地企业提出“泰州市环保联合会没有诉讼主体资格”的异议,承认环保组织的起诉资格;而如今,绿发会以合法合理的身份对腾格里沙漠污染提起诉讼,却在新背景下遭遇滑铁卢,与新《环保法》的内容、目的和意义相违背。中卫市中级人民法院在主体资格上的“牵强附会”和“片面理解”给予环境公益诉讼以打击,给予环保社会组织以困惑。法院和法官并未向广大民众展现法律应有的严谨、客观,也未体现法院所肩负的社会责任和法官所具备的生态觉悟,同时,也为当地法律生态化的推广造成困扰,一定程度上阻碍了环保理念和生态文明建设的发展。

类似的环境公益诉讼案件摆在我们面前,青岛海事法院的严谨对待,泰州市中级人民法院的积极支持,中卫人民法院的消极应对,展现出不同区域法院在对待环境公益诉讼原告资格问题上的不同处置风格和态度。而最终决定社会组织在提起环境公益诉讼问题上是否具有原告资格,是法律的客观性及法院的正确适用。法院在原告资格审查上应当表现出的是法律的公正、平等和创新,是正确适用法律的同时兼顾生态利益和生态文明,不为环境污染行为找借口、找漏洞,以公正、平等、公平的姿态进行法律适用,寻求地方经济可持续发展与生态环境保障之间的协同、双赢。

抑制环境公益诉讼中社会组织作为主体资格的认定偏差

宁夏中卫中院和宁夏高院“驳回绿发会原告资格”的裁定,一方面体现了法律规定与司法实践的偏差,另一方面也提醒作为环境公益诉讼原告主体的环保组织,需要在哪些方面继续加强,以防止主体不适格情况的再次出现,尽力避免情理之中、意料之外的问题出现在环境公益诉讼中。通常,法院在关于是否受理社会组织提起环境公益诉讼的案件上,需要考察的方面综合而全面,其中所涉及的包括社会组织的资格资质、诉讼请求、难易程度、社会影响。社会组织要想在环境公益诉讼案件中取得主动权,就要尽量减少被质疑主体资格的尴尬局面,尽力确保其诉讼地位在法律许可范围内。

首先,从本质上看,法院应着重考虑社会组织是否符合法律规定的范围。在新《环保法》对能够进行环境公益诉讼的社会组织进行“质”和“量”的双重限定之下,能够真正成为环境公益诉讼主体的社会组织已经少之又少。要保证社会组织能够正常地提起环境公益诉讼,我们需要的不仅仅是社会对环境公益诉讼的宽容,更需要的是司法系统,尤其是法院,对其持有的开放态度。在社会组织符合新《环保法》的前提下,我们应以理性客观的态度对待社会组织的起诉主体资格,保障其合法的诉讼权益。新《环保法》对起诉主体资格已是一严再严,在绿发会符合适用法律规定的原告资格问题上,法院应当加以认可。

其次,从横向发展看,法院应适当参考社会组织在同期同类案件中的资格认定状态。在决定社会组织是否具有原告资格的问题上,每个法院和法官依据法律都可以有不同程度的理解,也因此可能造成类似案件在受理与否问题上的结果大相径庭。而法院和法官在裁定不予受理的状态下所给出的理由是否充分、正当,都可能成为其他法院和法官认定社会组织起诉资格的判断依据。中卫市中级人民法院和宁夏高院的裁定理由为众多学者和公民所不解,却在其他地区法院和法官之间形成不同的见解和主张。当法院或法官认为制定法存在缺陷或漏洞时,其该如何做?“就是从立法者取得决定基础的地方:从正义、目的性的理念,或者,当在现存的法律中可以找到一个支撑点的时候,就从推论之结果取得决定基础”。无论法院和法官是否具有对“专门从事环境保护公益活动”做扩大或缩小解释的权力问题上,还是对绿发会章程宗旨是否契合新《环保法》要求的问题上,适当参考其他法院的裁定依据和裁定结果,或者第一时间请示上级法院,都能为本地法院在接受与否问题上提供意见。绿发会作为新《环保法》的践行者,在缺乏参考依据的现状下,青岛海事法院和泰州市中级人民法院为其提供了最接近的参考。

再次,从纵向发展看,法院应充分意识到社会组织提起此类环境公益诉讼案件对社会的影响力。尽管在新《环保法》刚刚通过时有媒体称全国大概有700余家社会组织有诉讼主体资格,但在实际中符合原告主体要求的社会组织只有百十余家,到目前真正提起环境公益诉讼的只有十余家。其中,有意愿、有能力提起环境公益诉讼的社会组织更是寥寥无几。面对腾格里沙漠污染的严重状况,绿发会作为少数几个符合条件的社会组织抗争在环境公益诉讼的最前线,对其他大部分踟蹰不前的社会组织和“有关机关”都有或多或少的影响力。一方面,生态环境作为人民共有财产,环保社会组织是作为生态环境的公益代表,发挥环保社会组织在生态环境保护中的应有作用,增强其在社会治理创新中的公益性质。另一方面,环境公益诉讼案件的切实受益者是民众本身,之所以环境案件容易引起社会共鸣是因为环境案件造成的损失不止于财产,更关系到生命健康,尤其是子孙后代的长久利益与生活生存的幸福;而大众的生命财产安全的维护则是环境保护的一个缩影,尤能体现民众的心声,顺应生态文明建设的时代步伐。

在宁夏高院再次裁定绿发会不符合原告资格之后,绿发会起诉腾格里沙漠的环境公益诉讼案件以绿发会修改组织章程告终。社会组织在环境公益诉讼中的诉讼资格已被法律所承认,但在实践中频频遭遇资格认定的尴尬,中卫中院和宁夏高院的相继驳回不仅是法律规范与法律适用之间的偏差,而且也是环境公益诉讼立法技术与法律适用之间的偏差。环保社会组织要想更好地融入环境公益诉讼制度中去,首先,必须正视组织自身的发展,作为环境公益诉讼的诉讼主体,参与其中的社会组织要摆正自身的公益性质,认清本组织的级别和资质;其次,明确本组织应当服务的对象,给予组织以清晰的定位,克服诉讼主体资格被质疑的困境;再次,在提起环境公益诉讼过程中,直面自身所存在的不足和缺陷,通过社会力量弥补诉讼中的薄弱环节,克服作为原告一方举证难、证据少、力量小的困境。