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整体提升环保垂直管理制度改革综合效益的路径思考

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

201 5年1 1月,党的十八届五中全会提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。20 1 6年7月22日,中央全面深化改革领导小组第26次会议审议通过了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》);9月14日,中办、国办印发《意见》(中办发[2016] 63号)并于9月22日向社会公布;11月18日,重庆市、河北省按《意见》要求完成改革实施方案备案;11月16日重庆市召开改革部署动员大会,12月17日,河北省出台改革实施方案。随着重庆、河北一市一省在国家完成备案,率先开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,标志着 《意见》印发2个月后,省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革取得实质性进展,为“2017年6月底前完成试点工作”和“2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作”争取了时间,也为加快推进“十三五”生态环境保护规划打下了基础。笔者认为,各地在推进改革的过程中,特别是在改革制度设计上要注重增强内外联动衔接,从整体上提升省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革综合效益。

注重改革方案设计的适用性

《中国环境报》在新闻报道中给重庆、河北一市一省率先实施改革予以高度评价,认为这是省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的重要成果,标志着《意见》正式落地,标志着全国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作正式步入实施阶段。一市一省为全国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革作了有益的探索,是12个申请试点个省份中的先行者,对于其他省份推进环保机构监测监察执法垂直管理制度改革具有较好的借鉴意义,在全国具有较好的标杆和示范效应。

随着全国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的深入推进,其余的10个已申请试点的省份,以及未申请试点的省份环保机构监测监察执法垂直管理制度改革方案也将陆续出台。笔者认为省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革牵涉范围广、因素多、关系复杂、内容丰富,特别是各地经济发展水平和基础条件差异大,改革中面临的现实情况、遇到的实际问题也会有所不同。因此,不宜直接照抄照搬其他省份的改革模式或者原样复制,应在《意见》顶层设计和政策框架下,吸取其他省市的成功经验,因地制宜,量体裁衣,扬长避短,系统考虑、系统设计、系统安排,慎重选择适合本地区的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革方案,解决本地区面临的具体问题、现实困难,提现本地区的特点特色。如重庆在实施改革时立足于重庆直辖市两级行政管理体制、中等省规模、城乡二元结构明显等特殊市情;河北省侧重点在于考虑省、市、县三级,以及省直辖县等环境管理体制机制安排。

注重制度安排的内在统一性

环保垂直管理制度是环境治理基础制度。省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革是对地方环境保护管理体制的一项根本性、底盘性的制度改革,是一项复杂程度、系统性、关联性都很高的改革事项。其涉及环保行政许可、环境监测、环境监察、环境执法等制度重构,改革过程动机构、动人员、动体制,牵一发而动全身,稍有不慎就会影响本地区的改革安排和进程,或者事与愿违,增加改革的成本代价。因此,在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革方案设计过程中,各项新制度要统筹思考和安排,既要注重“线”上的一致性,更要注重“面”上的统一性。

这就要求在改革中注重制度的一贯性、一体化,要在“线”上形成制度链条,才能实现事前、事中、事后全过程管理。如在考虑省、市、县党委、政府及其关部门环保责任时,要严格落实《意见》强调的“管发展必须管环保,管生产必须管环保”要求,破除当前环境管理中存在的其他部门“只要管理权力,不要环保责任”“只管发展、不顾环保”的权力本位思想和局面。这就要求在改革时同步安排好保障责任落实的制度措施,要研究出台环保工作责任清单、环境监察办法、责任追究等系列配套制度,着力扭转“环保责任就是环保局的责任、环保工作就是环保局的工作”的错位认识和现实状况。通过这些制度性的安排,构建起有权必有责、用权必监督、失职必追究的责任体系,着力推动落实环境保护党政同责、一岗双责,并对失职失责的,要严肃追责,终身追责。也要用好考核这一重要杠杆,进一步完善领导干部目标责任考核制度和党政领导班子考核评价体系,特别是要将干部交流使用、编制支持、环保投入等要素作为考核市县(区)党委、政府的“硬杆子”,强化地方的主体责任,形成环保部门统一监管、各级各部门各司其职、共同担当、齐抓共管的大格局。

同时,在“面”上众多涉及省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革本身的一系列体制机制要协调统一。如在省、市、县不同行政层级环保部门事权划分,环保机构、监测、监察、执法四条主线组织机构的分工合作,人事干部管理与交流,环境监察体系队伍建设与运行机制,机构编制和财政保障体制,议事协调机制,信息共享机制等体制机制,都要相互融合、互为支撑,才能实现《意见》确定的“形成条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”的改革目标。

注重与现行生态环境管理制度的协同性

省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革是生态环境管理制度的重大调整和创新,重在体制机制的改革,重在以体制机制的改革破解现行以地方为主的环境管理体制中的突出问题,特别是习近平总书记在党的十八届五中全会指出,现行以块为主的地方环保体制存在“四个突出问题”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。因此,改革过程中既坚持实事求是,坚持问题导向,重构环境管理的体制机制,同时又不搞“一刀切”“全盘否定”,要全视角、全方位、全过程审视改革方案设计,特别要与现行的、运行良好的一些生态环境管理制留好接口,形成内在统一、相互协同、相辅相成的有机整体,着力避免出现省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度与现行的各项环境管理制度相互抵触、矛盾或“两张皮”。要通过改革,进一步激发新制度和现行制度的活能力,从而集成更强大、更有力、更高效的新体制力量,才有利于实现陈吉宁部长强调的“四个有利于”:一是有利于推动习近平总书记强调的“四个问题”得到切实解决;二是有利于地方环保责任落实;三是有利于调动中央和地方、政府和部门等各方面的积极性,形成合力;四是有利于新老体系的平稳过渡,推动环保事业发展壮大。

注重与生态环保领域正在实施的其他制度改革的协调性

从党的十八大提出“五位一体”总体布局到《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制“1+N”改革方案出台,从《环境保护法》修订到党的十八届五中全会提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,这一系列的重大安排,充分体现了中央对生态环境保护的高度重视。当前,除了正在大力推进环保垂直管理制度改革外,国家层面也正在开展中央环境保护督察、生态环境监测网络建设、生态环境损害赔偿制度、党政干部生态环境损害责任追究制度、控制污染物排放许可制度、按流域设置环境监管和行政执法机构试点、京津冀及周边地区跨区域环保机构试点改革等10多项重大环境管理制度改革。因此,在省以下环保机构监测监察垂直管理制度改革中要通盘考虑,要结合本地区实际和肩负的改革仨务,将省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革与上述这些重大制度调整同考虑、同安排、同部署、同落实,在方向上、目标上、任务上、路径上等方面协调一致,实现无缝链接,共同组成高效运行的环境保护新制度,集中实现改革效能。

注重与其他领域重大制度改革的联动性

当前,我国经济社会各领域改革也正在如火如荼开展。因此,应将省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革置入全国经济社会全面深入化改革的大背景、大形势、大潮流、大方向、大脉络、大框架、大政策之下,要主动与其他领域的重大改革相衔接联动,与之形成全国“一盘棋”,相互响应和呼应。在《意见》框架下,既遵循改革政策的统一性、严肃性、原则性,又要结合实际,在一些重点领域、关键环节敢于创新、勇于探索。总体上看,在方向上要与党的十八大以来的改革方向保持一致;在任务上要与《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制“1+N”改革方案和各项任务相协调。同时,也要与当前全国正在推进的事业单位分类改革、行政审批制度改革、综合行政执法改革等重大改革事项衔接。并充分利用这些制度调整,进一步解决环境管理中长期期待解决的一些难点难题。如与事业单位分类改革相协调,规范环境执法机构设置,将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,增强环境执法的统一性、权威性和有效性;与综合行政执法改革联动,明确划分餐饮油烟、城市噪音等环境污染的管辖事权和管理责任。同时,各地要通过修订完善地方法规,将这些实施的改革措施法制化、制度化、长效化,从整体上实现和提升省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的综合效益。