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0ECD国家环境政策费用效益分析实践经验及启示

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

近年来,为了建立长效的生态环境保护机制,我国出台了大量的环境政策,但是这些政策在实施过程中产生多少费用,带来了怎样的环境效益、经济效益和社会效益,政策的成本效益如何等并未引起决策者的足够重视。环境政策的费用效益分析(Cost-Benefit Analysis)是对环境政策实施后对经济社会发展和生态环境等方面所产生的费用及效益进行科学评判的一种研究行为,其目的在于提高环境政策的可实施性,是科学制定和实施环境政策不可或缺的环节。从OECD成员国的实践经验来看,开展环境政策费用效益分析是环境管理的一项重要要求,被认为是科学施策的基础。如在美国,费用效益分析不仅仅是一种经济分析方法,其在行政法上也得到了广泛运用。美国总统签发的行政命令12291号、12866号、1 3563号等,都要求行政机关对重要规章的制定必须进行费用收益分析。目前,我国环境费用效益分析工具基本上还未进入环境政策设计和实施过程,也缺少有效的费用效益分析方法和工具。因此,有必要对国际OECD国家开展环境政策费用效益分析实践进行系统分析,为推进我国环境费用效益分析制度建设提供经验借鉴。

OECD国家的环境费用效益分析概况

美国是最早在政府项目评估实践中运用费用效益分析方法的国家,也是政府部门费用效益分析使用最广泛的国家。1936年,美国政府机构开始在水利建设项目中进行费用效益分析;20世纪60年代后期,费用效益分析开始运用到其他领域;20世纪80年代以来,费用效益分析被作为联邦政府预算拨付的重要前提(表1)。美国环保局在行政命令1 2291号、12866号、13563号、13610号等的要求下,对环境保护部门已出台的规章政策进行回顾性评估,对将出台的环境政策进行预测性评估,如对《清洁空气法案修正案》《饮用水安全法案修正案》进行费用效益评估。

欧盟委员会重视费用效益分析方法的使用,20世纪80年代,政策评估活动开始在欧盟委员会各部门中得以推进,并在实践中逐步得到发展和完善。在欧盟委员会政策评估工作的影响和推动下,环境政策费用效益评估工作也得到广泛开展。1999年,欧洲环境署( EEA)开展了“关于环境措施的报告”(Reporting onEnvironmental Measures, REM)项目,发布了该项目的研究成果——《关于环境措施:是有效率的吗?》报告,形成了环境政策影响分析的技术框架,为环境政策费用效益分析工作的开展提供了技术指导。2003年,EEA开展了两个政策费用效益分析试点工作:城市污水处理政策评估:包装废弃物指令评估。至今欧盟推进环境政策费用效益分析已有20多年(表2)。

英国、澳大利亚、加拿大等发达国家政府机构也陆续制定发表了费用效益分析使用手册、指导原则等文件。如1991年英国财政部颁布的《绿皮书:中央政府评价与评估》(The Green Book: Appraisal andEvaluation in Central Government)(1997年和2003年两次修订);澳大利亚财政部1991年发布了《费用效益分析使用指南》(Handbook of Cost-BenefitAnalysis)(2006年更新第二版);加拿大财政部1998年编写的《费用效益分析手册》(Benefit-Cost Analysis Guide);日本各府省联络会议于2001年通过了《关于政策评估的标准指针》等。不同于美国、欧盟、英国开展的环境政策费用效益分析,日本政府更注重环境政策评估制度的建设。

OECD国家环境政策费用效益分析典型实践

美国

美国的费用效益分析制度建设经历了一个较长的发展过程。目前,美国已基本形成一套较完整的费用效益分析体系,是OECD成员国中环境费用效益分析运用最为广泛的国家。费用效益分析工具已成为环境政策科学决策的重要环节和内容.在费用效益分析技术方法和评估制度建设方面非常值得借鉴。

实施主体。美国国会下设的管理和预算办公室( OMB)负责监督各政府机构的规制影响分析(RegulatoryImpact Assessment,RIA),由其下设的信息与监督办公室(OIRA)实施。美国环保局政策费用效益分析的指导工作主要由其下设的政策办公室(OP)的调控政策和管理办公室(OPRM)和国家环境经济中心(NCEE)负责。其中,调控政策和管理办公室(OPRM)进行政策费用效益分析,确保政策决策过程的科学性;国家环境经济学中心(NCEE)积极研究成本效益量化分析方法,指导开展经济分析。

分析对象。并非所有的环境政策都要开展费用效益评估,美国政府仅要求对重要的环境政策进行费用效益分析,重要的环境政策包括:年经济影响在1亿美元以上的环境政策;明显增加消费者、个别行业、联邦、州、地方政府机构或某些区域负担的成本或价格的环境政策;对竞争、就业、投资、生产、创新或美国企业在国际市场上竞争力造成重大不利影响的政策。

评估标准。美国环保局在《准备经济分析的导则》中对一个环境政策是否有效率提出了明确的判断标准,包括环境效果、经济效率、管理、监测和执行成本的减少、环境意识和态度的转变、诱发创新。

评估方法。在进行费用效益分析时,一般将政策实施后的成本和效益按一定的贴现率贴现到基年货币价值,再将成本效益进行对比,计算成本效益比或净效益。美国环保局采用社会成本,包括:合规成本(也称减排成本)、交易成本、政府管理成本、适应成本、分配成本。效益的定量分析分为三步:识别潜在的效益类型;量化重要的效益;估计效益带来影响的货币化价值。

实践进展。表3为历年美国环保局评估的重要环境政策的成本效益。2008-2012年,根据美国环保局的评估情况,环境政策的效益远大于成本,201 1年效益与成本之比甚至达到29. 29-85. 29的比例,成本相对于效益微不足道。美国环保局对清洁空气法案的评估是一个典型案例,评估发现清洁空气法案的效益远大于成本(如表4)。

欧盟

欧盟自2002年实施“更好的管理”倡议以来,要求对欧盟委员会所有“可能产生重大影响”的新法规议案(包括环境政策)都进行费用效益分析,分析新法规议案的成本和收益,考察其对经济、社会和环境产生的所有重大影响,欧洲环境署( EEA)分别于2003年、2004年、2007年、2008年开展了城市污水处理指令、包装及包装废弃物指令、欧洲(砂,砾石和岩石提取)环境税政策、欧洲垃圾填埋指令的费用效益评估工作,推动了欧洲环境政策费效分析发展。

实施主体。欧盟委员会环境总司负责欧盟环境政策费用效益分析工作。环境总司下设的战略司下属的资源效率和经济处(ResourceEfficiency&Economic)负责具体费用效益分析工作。

分析对象。对所有“可能产生重大影响”的新法规议案(包括环境政策)进行费用效益分析。

评估标准。欧盟环境政策“影响分析”的评估标准包括:相关性、效果、有效性、成本效益、效用。

评估方法。欧盟在进行环境政策的费用效益分析时,将政策成本分为直接成本和间接成本,其中,直接成本包括合规成本和政策执行成本,间接成本包括间接合规成本和其他间接成本。政策效益分为直接效益和间接效益,其中,直接效益包括社会福利效益和市场效率效益,间接效益包括溢出效益和宏观经济效益。

英国

英国大力推进环境政策费用效益评估工作。1995年修定的《环境法案》中对环境政策评估进行了规定,要求英国环境署和苏格兰环境署两个污染控制机构对规制的成本和效益进行考虑。

实施主体。英国政府下设的环境、食品与农村事务部(DEFRA)负责制定英国环境、食品和农村事务方面的政策,并承担政策费用效益分析评估的相关工作。DEFRA主要领导部门是DEFRA监事会,监事会下设三个委员会,分别是审计和风险委员会、管理委员会和提名委员会。DEFRA还和其他机构进行合作,包括执行机构,如食品、环境研究机构(FERA),非部门的公共机构(如环境署)和其他公共机构。

评估对象。第三版《政策评估与环境》导则(PAE)于1998年制定,替代了以前的导则。这一导则提供了政策筛选准则,要求政策预评估与政策制定同步进行,并且需要评估替代方案。但在实践中,这些要求一般得不到满足,通常是在政策制定后进行评估,即“后评估”,而且只有已经制定的政策方案成为评估对象。

评估方法。英国在确定具体的环境政策的成本收益时,经常使用的一个概念就是机会成本。计量机会成本有两个重要的指标.一个是愿意支付( WTP),另一个是愿意接受 ( WTA)。

评估数据与信息。英国环境署、健康保护署等部门建立了完善的风险评估基础数据库,为英国的环境政策评估工作提供环境数据。英国的常规自动监测站数据、地形、部分气象数据等,只要是纳税人付钱产生的数据都是免费公开的。另外,英国拥有一批环境相关的咨询公司,专门从事相关的政策评估,如CJC咨询公司、Pareto咨询公司。这些公司的评估文件都是对社会公开的,可以提供环境政策评估的资料信息。

典型案例:空气质量战略的成本效益评估。2005年1月,由DEFRA组成的工作小组,对空气质量战略进行费用效益分析(表5)。该空气战略的费用效益分析主要集中于对道路交通部门和电力行业的评估,其中,对道路交通部门的评估主要涉及以下政策:无铅汽油、欧I标准、低硫柴油、欧II标准、欧III标准、燃油含硫量变化、超低硫燃油、欧Ⅳ技术。

OECD成员国环境费用效益分析的经验

通过上述分析可以看出,OECD成员国的环境政策的费用效益分析基本上经历了从不受重视到逐步受重视和越来越受到重视的发展过程,不论是环境政策专家学者还是政府官员,都深刻认识到费用效益分析是环境政策过程中不可缺失的一个环节。

重视法律法规先行,环境政策费用效益分析已被纳入立法范畴

在OECD-些成员国,如美国、英国等,环境政策费用效益分析已被纳入立法范畴,通过法律要求强制开展环境政策费用效益分析。美国国会于1995年颁布的《短期国债改革法案》,要求对那些每年需要花费1亿美元及其以上的法律法规(包括环境保护法律法规)进行定量的费用效益分析;2000年,美国国会通过的《监管知情权法案》,要求预算办公室( OMB)每年递交给议会前一年联邦规制(包括环境规制)的成本和效益的年度报告。

建立环境政策的费用效益分析机制需要重点考量的因素

一是明确环境政策费用效益分析责任主体,如欧盟在环境政策费用效益分析初期,欧盟委员会指定欧洲环境署负责成员国的环境政策影响分析工作;后来,欧盟委员会也委托技术咨询公司进行成员国家的环境政策影响分析工作。

二是实施环境政策费用效益分析既有统一框架又有灵活性,如许多国家都在立法中明确了实施环境政策费用效益分析的对象、范围、方法、流程等,但是由于环境政策涉及到多部门、多领域,政策特征性有差异,数据信息获取的难易程度等也不同,因此在对环境政策费用效益分析时提供了一个系统框架,在此框架下,有些是必须要开展的事项,而有些内容则可以据环境政策情况及条件来具体实施。

三是重视环境政策费用效益的量化分析及结果的反馈与运用,如美国管理和预算办公室( OMB)和美国环保局(EPA)在其制定的评估导则中更进一步强调要在量化分析的基础上,尽可能将成本效益的分析货币化,并将结果反馈到环境政策流程中。

四是强化费用效益分析的数据信息保障,如欧盟成立欧洲环境信息与检测网(Eionet)帮助欧洲环境署(EEA)进行成员国家环境信息的收集。

五是重视专家与公众参与和透明化,如英国在开展拥堵收费政策费用效益分析时对公众接受度进行相关利益者调查。

各国环境政策费用效益分析关注点各有差异,形式多样,范围和方法等亦有差别

美国与欧盟的环境政策影响分析中都采取了“费用效益分析”,然而通过比较可以发现,美国与欧盟在成本以及效益的划分方面并不完全相同。美国比较直接地采取了“五类”划分方式,将成本划分为“合规成本、交易成本、政府管理成本、适应成本、分配成本”;而欧盟则通过间接成本与直接成本的二次划分将成本具化(表6)。

对我国开展环境政策费用效益分析制度建设的启示

我国的费用效益分析的实践应用最早出现在工程项目领域。2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出要“积极探索政府经济立法项目的费用效益分析制度”,首次提出了要对我国政府经济管制领域进行费用效益分析,但仍未明确具体的分析原则与方法。我国的公共政策评估费用效益分析尚处于探索建立阶段,也没有形成规范化的有关环境政策费用效益分析制度。通过剖析OECD国家环境政策费用效益分析情况,建议从如下方面人手推进我国环境政策费用效益分析制度。

加快将环境政策费用效益分析工作纳入立法

环境政策费用效益分析是一项涉及领域多、范围宽泛、方法多样、利益相关方复杂,涵括因素多的一项工作,与评估主体对该工作的价值取向和定位有直接关系,推进该工作,首要的是需要国家法律法规层面的支持。除了需要在有关的公共政策评估相关法律中明确此项内容外,也可以在专门的环境法律中对此予以明确,这解决了环境政策的费用效益评估的立法依据问题。也需要出台更加细化的《环境政策的费用效益评估管理办法》,为环境政策的费用效益评估提供规范框架,要意识到环境政策评估工作的法制化有一个逐步完善的过程。

尽快制定指导意见及实施方案

考虑到我国环境政策的费用效益分析工作的部门交叉性和综合性,建议考虑尽快出台“关于建立健全环境政策费用效益分析制度建设的指导意见”或“关于建立健全环境政策费用效益分析制度建设的实施方案”,并强化部门协调,统筹推进此项工作。

尽快颁布相关技术规范及指南

加快制定并实施“环境政策费用效益分析技术规范或技术指南”,对国家有关部门和地方层面开展环境政策费用效益分析工作予以指导,减少政策费用效益分析探索的盲目性,最大程度的提高政策费用效益分析工作的效果和效率。

健全机构与人员管理制度

政策费用效益分析工作开展需要一批熟悉费用效益理论、方法和掌握专业技术的分析评估机构和人员,以保证分析评估机构和人员的专业水平。主要包括分析评估机构的资质管理,人员的资质管理,人员的定期培训管理,人员的考核内容与方式管理等。

建立数据机制与信息采集制度

出台环境政策数据与信息收集指南,明确监测数据、实验数据、卫星遥感数据等不同数据源的使用方式、公开要求、数据质量控制等,在数据传输、存储、共享、发布和分析应用等各个环节要强化数据质量管理,建立健全的环境数据信息系统的共享共建机制。

加快推进试点工作

在环境保护部环境规划院等科研单位前期工作基础上,尽快启动环境政策费用效益分析试点工作,总结和完善我国推进环境政策费用效益分析实践的经验与管理制度,推进环境政策费用效益分析从理论方法研究走向环保管理实践。
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建立良好畅通的结果反馈制度

建立良好的反馈机制,政策的事前分析、政策执行过程的监控和事后评估结合在一起,使政策制定成为一个不断学习和循环改进的过程,用好评估结论,将分析评估结果及时反馈给政策制定者,为其作出新的决策提供参考,只有这样才真正达到了政策费用效益分析的目的。