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欧盟环境政策成本效益分析实践及启示

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

自20世纪70年代起,美国通过颁布一系列总统行政令和国会立法,率先建立了以成本效益分析为核心的影响评估制度,并逐渐被欧洲国家推崇。欧盟是近年来在政策影响评估领域发展最为显著的地区,进入21世纪以来,其政策影响评估制度迅速成型,并且将美国在行政立法领域开展的影响评估扩展至绝大部分有重要影响的政策措施上,在系统性和规模上都取得了显著成就。与美国将成本效益分析作为首要分析工具有所不同,欧盟将成本效益分析、成本有效性分析和风险分析等方法共同运用于政策影响评估中,建立了多方法的评估技术方法框架和影响评估制度。

欧盟环境政策影响评估制度概况

在欧盟政策评估工作的影响下,欧盟环境政策评估也得到了迅速发展,逐渐形成了规范的环境政策评估制度,主要内容体现在四个方面:

一是遵循统一的监管框架性文件《影响评估指南》,提出环境政策评估标准框架。欧盟委员会发布的《影响评估指南》为欧盟委员会各机构开展影响评估提供了全面指导,也为利益相关者和普通欧盟国家公民参与欧盟立法做出了方向指引。在欧盟委员会政策评估工作的影响下,环境政策评估也得到广泛开展。1999年,欧洲环境署(EEA)启动了为期两年的REM (Reporting on EnvironmentalMeasures)项目,专门用于开展环境政策评估的前期研究。欧盟委员会环境总司、成员国代表、OECD等参与了该项目,并委托欧洲环境政策研究所作为项目的咨询顾问。项目发布了《环境政策是有效率的吗?》研究报告,探讨了欧盟当前的环境信息收集体制是否能满足环境政策评估的要求,并提出了欧盟环境政策评估的技术方法框架,为欧盟未来开展环境政策评估提供了重要的方法学指导。

二是逐步完善影响评估组织机构和运行机制,欧盟委员会先后设立影响评估委员会和监管审查委员会负责质量控制及影响评估工作。2006年,欧盟委员会设立了专门的影响评估委员会(IAB),集中审查影响评估的方法、程序和模型,向欧盟委员会、理事会和议会提供影响评估报告,其职能相当于美国管理与预算办公室下设的信息与管制事务办公室(OIRA)。2015年7月1日,欧盟委员会成立监管审查委员会(RSB),替代了原有的影响评估委员会,全面负责欧盟委员会的质量控制工作及相关影响评估工作,不承担其他政策职责。监管审查委员会为司级单位,独立于政策制定部门,由一名主席、三名欧盟委员会高级官员、三名外部聘任成员组成。欧盟委员会环境总司(DG ENV)负责欧盟环境政策的评估工作。环境总司下设6个司,环境政策的评估部门设置在战略司下属的资源效率和经济分析处。其基本任务包括:协调环境总司的政策评估活动,推动环境总司的多年评估规划和年度评估计划的实施,定期汇报环境总司的评估活动,明确评估活动的质量评价标准,推进对评估结果的使用。欧盟委员会预算总司(DG BUDG)和欧盟委员会服务中心(DG Services:作为核心的支持和协调部门,负责监督环境总司的政策评估活动。

三是构建包括成本效益分析、成本有效性分析等在内的多方法环境政策评估技术方法框架。欧盟环境政策可以采用多种方法进行影响评价.成本效益分析是其中的一种重要方法,还包括成本有效性分析法、最低成本分析法、各种类型的多准则分析法等,这些分析方法既可以进行定量分析,也可以进行定性分析。在实际应用中,需要根据具体案例选择恰当的分析方法,如在收益固定的情况下应选择最低成本分析法确定成本最低的方案;而在需要确定每单位欧元成本的受益情况时可以选择成本有效性分析法。其中,成本效益分析是对政策提案可能造成的成本和效益进行实证分析和评估,是对政策实施后产生的社会总成本和总效益进行预测。如果只有一部分成本和效益可以量化和货币化时,可以进行部分成本效益分析。成本效益分析法适用于以下情况:第一,评估者希望效益与成本都随着所选管制措施的改变而变化,并且所有的直接成本与直接效益都能使用货币进行衡量;第二,预期影响的范围巨大;第三,不会存在巨大的分布影响。

四是完善配套保障机制,明确规划环境政策评估的队伍、资金及数据库建设等。为确保影响评估工作及年度影响评估计划的顺利实现,欧盟委员会对评估人员、评估技术和评估资金等进行了规划。欧盟政策评估工作对评估人员提出了明确要求,要求评估人员具有计划、筹备和管理评估活动的能力,并以培训和讨论会的形式帮助评估者提升能力。欧盟委员会服务中心(DG Services)负责开展培训活动,培训内容包括评估程序的管理、评估方法和工具、评估实践等内容。欧盟环境政策评估工作所需资金,主要来源于环境总司的预算。各总司由于评估活动的特点不同以及财政资金的限制,留作开展政策评估的资金预算各不相同。

五是越来越重视定量化信息。自2006年成立影响评估委员会以来,影响评估委员会/监管审查委员会按年度向公众发布影响评估年度统计报告。2015年统计报告显示(表1),2007-2015年9年间共审核影响评估报告734份,反馈意见979份。2014年,受欧盟委员会及立法机构换届的影响,向欧盟委员会提交影响评估报告的数量显著下降。欧盟评估委员会仅收到25份评估报告,与201 3年相比,审核数量降低74%。

2014年影响评估统计报告公布了欧盟委员会下设33个总司部门的影响评估情况(图1)。从数量来看,内部市场和服务总司、司法总司和移民与内政总司、企业与工业总司、环境总司和气候总司、健康和消费者保护总司开展影响评估的项目数量显著高于其他总司部门。2007-2013年,环境总司和气候总司开展影响评估的政策措施数量年均值达到10项,成为欧盟影响评估数量最多的五大领域之一。

在影响评估过程中,评估人员越来越重视定量化信息。20 1 5年提交的评价报告中,有60%对相关影响进行了定量化分析(在201 3年,进行影响定量化的报告不到10%; 2014年,进行影响定量化的报告占比上升到45%)。在30份影响评价报告中,58. 4%的报告对成本进行了部分定量化或综合定量化分析,33. 4%的报告对效益进行了部分定量化或综合定量化分析(见表2)。

欧盟及其成员国成本效益分析的实践案例

《哥德堡议定书》防酸化政策的成本效益分析

1999年,联合国欧洲经济委员会( UN/ECE)中31个国家在瑞典哥德堡签署了《远距离跨境空气污染公约》( LRTAP)框架下旨在降低酸化、富营养化和近地表臭氧浓度的《哥德堡议定书》。1979-1999午《哥德堡议定书》谈判期间,成本效益分析首次用于评估欧洲防酸化政策。 《哥德堡议定书》设置了2010年S02、NOx、VOCs和NH3-N四种污染物的国家排放限值,该限值通过运用国际应用系统分析研究所(IIASA)开发的RAINS模型中对污染影响程度和削减的选项模块科学评估而得出,估算了基准年1990年至2010年间的减排成本。

根据成本效益分析结果, 《哥德堡议定书》实施后,至2010年,欧洲的S02、NOx. VOCs、NH3-N排放量较1990年将分别减少63%、41%、40%和17%。由大气污染物减排产生的成本每年大约为599亿欧元(欧盟15国)、98亿欧元(UN/ECE其他国家)和697亿欧元(欧洲),而每年由于大气污染物减排降低损害所产生的效益,将超过千亿美元。至2010年欧盟15国等实施《哥德堡议定书》后,除葡萄牙外,其余各国效益均大于成本。

欧洲清洁空气项目的成本效益分析

2001年5月,欧盟委员会启动了欧洲清洁空气( CAFE)项目,旨在收集整理并验证有关室外空气污染、空气质量评估、污染物排放与空气质量预测等领域的科学数据,提出长期性、战略性的综合政策建议以改善欧洲的空气质量。欧洲清洁空气项目利用EMEP和RAINS模型计算出的污染数据作为基线数据,使用成本效益分析方法评估了2000-2020年的环境状况,分析了同一时期政策实施的效益,重点关注了健康(死亡率和发病率)、材料(建筑物)、作物、生态系统(淡水、陆地、森林等生态系统)四个方面。

研究结果表明,2000-2020年,实施欧盟清洁空气相关立法措施将产生巨大收益,每年因空气污染造成的各类损失将减少890亿-1830亿欧元;平均至25国,人均收益预计为195-401欧元。这其中尚不包括无法用货币衡量的各类效益,例如生态系统和历史文化遗产所受的损害减少。尽管如此,到2020年,大气污染仍将造成重大损失,估算损失值约为每年1910亿-6110亿欧元。

荷兰地表水管理成本效益分析

欧盟水框架指令( WFD)架构了欧盟水管理的总体战略,确立了欧盟水环境保护目标。欧盟水框架指令最重要的创新之处在于将经济原则及其分析方法纳入水管理政策中。荷兰公共事务与水管理总司(RWS)和区域水务局为落实欧盟水框架指令提出的国别和区域水体管理目标,于2007年制定了一系列政策,计划于2007-2027年执行。

成本效益分析结果表明,为落实公共事务和水管理总司(RWS)/区域政策方案,2007-2027年间需71亿欧元投资。其中2/3的投资基于现有或已提出的管理政策,欧盟水框架指令执行的额外成本据估算为29亿欧元。按投资主体划分,区域水委员会承担54亿欧元,公共事务和水管理总司承担17亿欧元。如71亿欧元投资全部到位,预计其在2007-2027年间产生的社会成本为每年3.9亿欧元,其中水委员会、市政负担和公共事务与水管理总司负担的份额分别约为60%、15%、15%。2007-2027年间每个家庭额外支付年增长率为0.7%,其中1/3的额外支付为执行欧盟水框架指令所产生的成本。执行欧盟水框架指令能够通过推广和落实政策,改善水文气象条件,显著改善荷兰地表水生态环境质量。这些措施具有净效益。欧盟水框架指令最重要的收益为水体生态质量改善,其他收益包括娱乐功能、促进健康和渔业生产。但这些收益难以用货币形式量化。同时,评估认为,既定政策目标难以在2027年达成,且执行欧盟水框架指令对落实欧盟Natura2000规划的贡献有限。

成本效益分析在欧盟政策评估中的不足【7】

成本效益分析作为欧盟政策评估的重要方法之一,经过15年的发展,在欧盟及其成员国得到了广泛应用。但与美国相比,成本效益分析在应用范围、使用频率、准确度和数据收集等方面仍存差距,具体如下。

一是欧盟开展影响评估的措施较广,成本效益分析难以满足所有评估的需要。欧盟影响评估体系应用范围很广,主要针对各种类型的立法措施开展影响评估,包括:白皮书和通报、其他软法文本、交叉领域约束性措施、小范围措施、预算支出方案等。相比经常使用成本效益分析的司法领域,这些措施的类型更丰富多样。与美国监管影响制度相比,美国主要以成本效益分析为基础,对分布影响关注较少(尽管奥巴马政府比较重视分布影响);美国监管影响分析只针对行政立法强制实施(这些行政立法中绝大部分是技术性立法),不适用于基本法。即由国会或其他独立管制机构通过的全部法律无需进行监管影响分析。例如,美国的平价医疗法案不受制于监管影响分析,但是该法案的一系列技术实施措施则需要接受监管影响分析。

二是成本效益分析非约束性措施,直接影响数据收集和评估结果。在欧盟范围内使用成本效益分析工具评价非约束性措施(如白皮书),可能会遇到很多问题,因为在这些非约束性措施中,政策选项可能不够详细,很难分析其具体成本和收益。分析交叉领域的立法措施,因其具有巨大的分别影响差异,更适宜使用多准则分析法进行分析。鉴于此,成本效益分析工具在欧盟整体层面上的应用频率无法达到美国或其他国家的水平。

三是使用成本效益分析方法时需要符合经济、社会与环境影响综合分析的要求。由于欧盟系统中的立法措施类型多、范围广,使用货币计量影响评价导则中所列的一些影响,例如尊重基本权利,其实并不具有太多意义,相关机构也不会耗费时间去衡量此类影响的经济价值。此时,应使用多准则分析法进行评估,以为决策者提供更多决策信息。

四是欧盟成本效益分析仍缺乏准确度。欧盟的决策过程涉及多个机构、多重层级,因此在进行成本效益分析时很难达到足够的准确度,欧盟影响评估体系在欧盟成员国层面的应用度很低。此外,在预先分析阶段,除非使用极端假设条件,否则基本难以预测成员国使用的实施模式及其进行公共管理时产生的成本。因此,实施相关法规条例的成本也基本难以预测和衡量,因为这些与实施模式密切相关。鉴于此,开展评价的人员需要详细了解各国的国家执行计划,收集各国的措施实施效果与成本相关信息形成数据库也会有很大帮助。如不考虑实施成本,则无法满足评估对准确性的要求,尤其无法有效对比各类替代政策选项。

五是在欧盟层面收集各国数据仍存难度。数据可获得性问题,也为开展成本效益分析造成了巨大的困难。进行欧盟层面的分析时,分析人员或者收集所有成员国的数据,或者利用收集来的部分成员国数据推断全部28个成员国的情况,然而,这两种方法都很难实施。如果可以在欧盟机构内部(如在欧盟统计局)设立专门的数据服务部门,采用成本效益分析可以使用的模式收集各国数据,则有可能实施。但是,开展这项工作需要额外增加的人员也会给欧盟增加很大成本,因此在现实中基本不会实施。

因此,要开展成本效益分析,需要创造实施的最佳条件,即在对立法措施进行成本效益分析时,与欧盟相关机构及成员国进行充分的信息交换,了解各国的执行计划与实施模式中的关注点;同时,有效筛选现有数据,确定在评估具体影响的经济价值时可以使用的信息,同时利用好现有指标与估算值,以评价各类监管措施产生的间接影响。只有解决了以上问题,才能为成本效益分析所需的资源和支撑要素提供切实保障。

欧盟环境政策成本效益分析对我国的启示

欧盟环境政策成本效益分析在借鉴美国经验的基础上,结合自身特点,得到了新的发展和突破。我国科学决策水平的不断提高对决策效率提出了新的要求,定量分析与评估成为决策制定中的重要环节。当前,我国环境保护工作正处于提高环境管理科学化水平的关键时期,需紧密结合新形势、新挑战、新任务,及时推进我国环境政策成本效益分析的开展。

一是建立重大法规和项目的成本效益分析制度。我国许多行政决策尚缺乏充分的经济分析和科学决策,对政策成本效益评估缺乏明确要求和成熟方法。建议将成本效益分析确定为推动绿色发展的重要支撑工具,逐步建立环境政策成本效益分析制度,出台相关分析操作指南,明确评估目标和范围、主要评估内容和方法框架,为决策者、利益相关方和公众参与提供全面指导。

二是构建以成本效益分析为核心的环境政策评估技术方法框架。基于欧美国际经验研究,结合我国环境保护的新问题、新要求和新特征,筛选能够反映环境政策与措施对经济、社会和环境造成影响的关键指标,构建我国环境政策成本效益分析指标体系;区分环境政策的直接成本、间接成本、直接效益和间接效益.规范成本、效益的分类和计算方法,构建环境政策成本效益分析数据库和模型库,建立环境政策成本效益分析的科学支撑体系。

三是启动环境政策成本效益分析实证研究,在重点行业率先试点。在构建环境政策成本效益分析方法框架、数据库及模型库的基础上,启动对重要环境保护规划、行动计划等的系统、科学的成本效益分析研究,识别重大规章对社会、经济和环境造成的影响。率先选取社会影响较大、环境效益较显著的重点行业开展实证研究,之后逐步推动对重点环境保护规划、行动计划的成本效益分析。

四是加强政策评估能力建设,完善配套保障机制。有效整合政府数据和社会数据,构建包含经济、人口、环境数据的成本效益评估基础数据库;优先选择重点领域、重点行业,培养能够合理设计和应用成本效益分析的人员;建立资金保障机制,明确重大决策成本效益分析的资金来源;强化应用研究,科学分析评估结果的局限性及政策含义,及时反馈决策者。