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论档案行政执法过错责任追究制的逻辑性

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:04:51

1.对档案行政执法过错责任追究制的理解
    所谓档案行政执法过错责任追究制是指在档案行政执法过程中因行政主体违法执法或执法不当,以至于给行政权力享有人的合法权益造成损害,依照法律、法规和政纪规定,追究其相应责任的一种制度。建立和完善档案行政执法过错责任追究制,是档案行政执法责任制得以真正落实的切实保障。
    (1)档案行政执法过错责任追究的主体
    在我国,档案行政执法过错责任追究的主体按其内涵分为同体追责和异体追责两种。同体追责是指档案行政管理机关内部法制部门对本单位及其执法人员的追责;异体追责则是指人大代表、政协委员、民主党派、新闻媒体及社会公众等外部系统对档案行政管理机关及其成员的追责。
    (2)档案行政执法过错责任追究的客体
    档案行政执法过错责任追究的客体即档案行政管理机关和相关人员,他们是档案行政执法过错责任追究的对象,是承担行政责任的主体。
    (3)档案行政执法过错责任追究的范围
    追责的范围是指追责主体向追责对象进行责任追问的内容或事项。一般来说,行政追责的指向包括乱作为、作为不当、不作为、无作为。这其中包含着各级档案行政管理机关及其执法人员的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。
    (4)档案行政执法过错责任追究的程序
    档案行政执法过错责任追究的程序通常包括:一是行政主体必须接受追责主体经常性的质询、听证并向有关方面汇报工作,并对追责主体的问题做出答复;二是对重大行政事故的责任追究,包括立案、错案线索调查处理、申诉复查、监督执行、追责后的救济等。
    (5)档案行政执法过错责任追究的结果
    档案行政执法过错责任追究的结果主要包括公开道歉、责令做出书面检查、通报批评、留党察看、引咎辞职、撤职、开除公职、国家赔偿等;触犯刑法的,还要启动法律程序,追究责任人的刑事责任。
    2.当前我国档案行政执法过错责任追究制存在的主要问题
    (1)职责不清,权责不明
    笔者通过研究发现:一些单位制定的档案行政执法过错责任追究制中,对档案行政执法过程中的违法、失职、渎职等行为的规定过于笼统,责任追究对象过于模糊,以致在追究责任时难以“对号入座”。当前,我国政治体制和行政体制改革还不到位,党政关系错综复杂,存在着直接责任人和间接责任人划分不清、个人责任和集体责任划分不清、党的一把手责任与行政一把手责任划分不清、不同层级官员之间的责任划分不清等现象,这种权责的不清晰,使得追究过程中的责任主体难以明确,追责效果大打折扣。
    (2)行政信息获取有障碍
    获取行政信息的障碍主要表现在:一是行政信息不对称。各级行政机关是政府信息的主体,行政信息资源主要掌握在政府手中,政府有着高度的信息公开“自由裁量权”,在公开发布的各类行政信息中,绝大部分是对政府利好的信息,而对政府过失和不作为的信息发布很少或根本不发布,以致追责主体缺乏知情权,从而不利于行政追责的展开。二是新闻报道被严格过滤。目前,虽然新闻媒体享有自由采访报道权,但很大程度上因受到宣传纪律的限制和新闻出版部门的严格过滤,以致多数媒体成了政府的依附和喉舌,对政府及其官员的很多过错行为没有批评的能力。
    (3)追责范围太小
    时下我国档案行政执法过错责任追究的范围概括起来主要有:①对档案违法案件未按法律规定时限立案、查处或向上级汇报,造成档案遗失或受损的;②适用法律法规不当造成不良后果的;③查处案件过程中违反法定程序,侵害相对人合法权益的;④故意泄露案情、弄虚作假、隐瞒真相、枉法处理案件的;⑤超越职权、滥用职权造成执法过错的;⑥违反法律规定,阻碍相对人行使申诉、听证、复议、诉讼和其他合法权益,情节恶劣造成严重后果的;⑦擅自涂改、变更法律文书或处理决定的;⑧拒不执行上级机关或同级人民政府做出的行政复议决定,不及时纠正违法或不当行政行为的。可见以上追责只是针对滥用职权的违法行政行为,而不针对无所作为的行为;只局限于执行环节而不问责决策、监督等其他领域的过失行为。的确,重大责任事故会严重地损害行政相对人的合法权益,损害政府的形象,理应受到责任追究,作为行政首长,应为此承担责任。但在用人失察、决策失误、政绩平平、无所作为等方面,我们并没有看到追责,而正是因为这些方面的问题有可能会导致更大责任事故的发生。
    (4)以同体追责为主,异体追责相对薄弱
    目前各地的档案行政执法过错责任追究制的实践还主要停留在本单位法制部门的同体追责,而国家权力机关、新闻媒体和社会公众的异体追责涉及很少。笔者认为,一个机关内部同级机构的同体追责,违背了“任何人都不得做自己案件的法官”这一公认原则,极易导致官官相护,流于形式,难保追责结果的公正性。根据世界各国追责制的实践,追责制既需要同体追责,也需要异体追责,但关键是异体追责。异体追责是一种更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的追责方式,更能对执法主体产生应有的政治压力和威慑作用。显然,离开异体追责的档案行政执法过错责任追究制是苍白无力、缺乏持续性的。
    (5)追责程序还不完备
    从目前的情况看,一方面,档案行政执法过错责任追究主要是对那些已经造成不良影响特别是重大事故的失职行为进行追究,而对于没产生不良影响但很可能存在失职情形的行为还没有引入追责程序。另一方面,即使是对已经发生的失职行为的追责,在操作程序上也不规范。主要表现在:一是在追责程序的启动上很随意。某一事件若被舆论广泛关注,社会反响强烈,就可能掀起一阵追责风暴,该事件的相关责任人就会被从重从快追责,以显示相关机关对该事件的重视。相反,若社会反响不强烈,就可能大事化小,小事化了。二是在追责的回应程序上,被追责的官员以何种程序对自己的行为进行辩解,如何给他们开辟有效的权利救济渠道,以及引咎辞职的官员出路如何等问题还没有明确的制度规定。
    3.完善我国档案行政执法过错责任追究制的对策
    (1)明确档案行政执法机关及其人员的权责
    过错责任追究的前提是权责明确,责任承担越清晰,追责就越容易。要保证档案行政执法过错责任追究制的有效实施,必须根据权责一致原则,对各级档案行政管理机关和每个执法人员的权力与责任层层分解、合理地配置,制定科学的过错追究标准和评价体系,并将其落实到每一个单位、每一个岗位和每一个人,使他们拥有清晰的权和责。
    (2)加大政府信息公开力度
    政府信息公开是实现公民参与档案行政执法过错责任追究的必要条件。如果人民不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有负责,从而也就无法追究相应的违法、失职、渎职行为的责任。解决信息公开问题,可采取以下措施:一是切实贯彻落实《政府信息公开条例》。政府信息作为公共资源,除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外,应当为社会所共有,档案行政机关不得独占或垄断,应切实遵守政府信息“公开是原则,不公开是例外”的原则。二是加强档案行政机关透明度建设。通过建立政府网站,定期向社会公众发布履行职责的情况,把档案执法机关及其工作人员的活动时时刻刻置于人民群众的监督之下,以降低公众获取信息的难度和成本,并在制度上保证人民的知情权和监督权。三是在条件成熟的情况下,适时出台《新闻法》,以切实保障新闻媒体的自由采访报道权,保证新闻宣传的客观公正性。
    (3)拓宽追责范围
    档案行政执法过错责任追究制并非狭义地理解为只追究滥用职权的经济领域、政治领域等重大责任。从我国现实情况来看,要想真正落实行政执法过错责任追究制,凡是对有利于提高社会管理水平的问题均应纳入追责范围。我们既要对滥用职权的行政作为追责,又要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为追责;既要追究“有过”官员,也要追究“无为”官员。要把管理不善、政绩平平以及用人失察、决策失误等都纳入到追责的范围之内。
    (4)加强异体追责,建立多元化追责机制
    从档案行政执法过错责任追究制的长远发展来看,应该是同体追责和异体追责相结合。首先,应强化人大的监督职能。因为我国宪法明确了人大对行政机关的政治监督职能,如质询、辞职、罢免等。从我国民主政治的发展来看,人大监督职能不仅要强化,还可以在此基础上开拓新的监督渠道,如不信任案的提出、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,以增强人大对政府追责的力度。其次,加强民主党派对政府的追责。各民主党派可依据宪法、法律所赋予的权力设立专门组织形式或办事机构实施监督和追责,并规定具体的、可操作性的追责程序,使民主党派的追责更具权威性。再次,深化媒体追责。新闻媒体在西方被称为是除立法、行政、司法之外的“第四权力机关”。在很多国家,报刊、广播、电视、网络等传播媒介,虽然有一定的政治倾向性,但都具有相对独立的权利。近年来,我国许多违法违纪案件的调查和处理就是在新闻媒体的呼吁下进行的。最后,完善社会舆论监督。可以通过建立政府网站,让更多的老百姓反映社情民意,以监督各级档案执法机关和人员是否“有作为”。
    (5)完善档案行政执法过错责任追究的程序
    从法的一般意义上讲。程序是任何一项健全制度必备的要素。因此,程序是否合法,是衡量档案行政执法过错责任追究制完善的重要尺度。追究档案行政责任主体的法律责任,在一定程度上是对档案行政责任主体某些权力的剥夺和限制,因此追责主体在行使职权时必须经过法定程序。基于我国的现实考虑,档案行政执法过错责任追究制从启动问责到听证、裁决及救济必须有一套规范程序。如在立案程序方面,不仅要规定追责主体可根据同级或上级组织的要求追责,还可根据公民、法人或其他社会组织的控告、检举、投诉以及媒体曝光启动追责程序;此外还应规范责任官员回应群众、机构质询的场合、渠道、监督机构以及被追责人员复出的条件和程序。