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我国政府在公共事业管理中的主体职责

作者:admin 更新时间:2018年09月02日 11:51:32

  本文以中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》精神为指导,以我国现阶段国情为背景,运用理论分析与实证分析相结合的分析方法,在论述政府是公共事业管理主体的基础上分析了现阶段我国政府在公共事业管理中的主体职责。


  关键词:政府;公共事业管理;主体职责;


  作者:朱广忠


  目前,我国学术界不仅缺少对政府在公共事业管理中主体职责的系统论述,甚至还存在否定政府是公共事业管理主体的流行观点,这说明讨论我国政府在公共事业管理中主体职责十分必要。本文将以中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)精神为指导,以我国现阶段国情为背景,运用理论分析与实证分析相结合的分析方法,论述现阶段我国政府在公共事业管理中的主体职责。


  一、政府是公共事业管理的主体


  1.对学术界流行观点的反思


  目前,学术界对公共事业管理主体的认识还存在很大的分歧,比较流行的观点是:政府不是公共事业管理的主体。这一观点认为:公共事业管理的主体是公共事业组织,公共事业组织是依照一定的规则(或有关政策、法规,或有关法律),以独立、公正为原则,并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织;公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体(不包括民主党派等政治组织)和民办非企业单位。


  这一流行观点的理论依据是:按照西方经济学理论,物品可分为纯公共物品、准公共物品与私人物品,公共事业是提供准公共物品的活动。纯公共物品由政府提供、准公共物品由非政府公共组织提供、私人物品由企业提供,它们分别对应着行政管理、公共事业管理与企业管理。也就是说,行政管理的主体是政府、公共事业管理的主体是非政府公共组织、企业管理的主体是企业管理者。[1]


  理论分析表明,认为政府不是公共事业管理主体的观点缺乏科学的理论依据。首先,公共事业并不仅仅是提供准公共物品的活动。公共事业包括文化、科技、教育、卫生、体育等事业,这些事业既提供纯公共物品,也提供准公共物品,甚至还提供私人物品。如教育领域的义务教育与科学技术领域的基础理论研究提供的是纯公共物品;教育领域中的高等教育提供的是准公共物品;志愿者服务中的家庭服务提供的则是私人物品。


  其次,准公共物品并非必须由非政府组织提供。我国学者往往从科斯定理出发来论证政府不能提供准公共物品或准公共物品应该由非政府组织提供。虽然科斯定理有不同的表述,但在提供公共物品方面,可以将其表述为:通过明晰产权,将公共物品生产的外部成本内化为内部成本,将公共物品生产的外部收益内化为内部收益,准公共物品可以由非政府组织提供。从我们对科斯定理的叙述中可以看出,科斯定理明确指出了准公共物品可以由非政府组织提供,但是可以由非政府组织提供与必须由非政府组织提供不是一个概念,认为科斯定理证明了政府不能提供准公共物品是对科斯定理的误解。


  最后,政府提供准公共物品并非必然是低效率的。认为政府不是公共事业管理主体这一观点的理论依据还有非常重要的一点,就是认为政府提供准公共物品是低效率的。事实上,这一观点既缺乏理论基础又缺少实证支持。对此,澳大利亚学者休·史卓顿等人的观点值得我们深思。史卓顿等人在《公共物品、公共企业与公共选择》一书中系统批驳了认为公共企业效率低下的观点。他们指出:首先,私人企业的效率与公共企业的效率概念是不同的,公共企业的效率不仅包括经济效率、更重要的还包括社会效率;其次,统计分析表明:企业的所有制形态与效率不是正相关的,因为我们可以看到许多亏损的公共企业,也可以看到更多的亏损甚至是破产的私人企业;再次,不同国家、不同历史时期的公共企业状态是不同的,如英国钢铁公司既曾是欧洲最好的钢铁企业也曾是欧洲最差的钢铁企业。[2]史卓顿等人关于公共企业的论述同样适用于代表政府提供公共产品的公共事业单位。它从另一角度说明,认为政府提供准公共物品效率低的说法是缺乏理论与实证支持的。


  2.政府是公共事业管理主体的依据


  通过前面的分析可以看到,公共事业是在教育、卫生、体育、科技、医疗等领域提供纯公共物品与准公共物品的社会活动,公共事业管理也就是对这些领域内提供纯公共物品与准公共物品的公共事务的管理。按照行政管理学关于政府职责的界定,政府的主要职责就是对社会公共事务的管理。社会公共事务是满足社会公共需求的事务,社会公共需求包括社会整体需求与社会成员普遍的个体需求。从满足公共需求角度分析,纯公共物品是满足社会成员普遍需求的公共物品,准公共物品是满足社会成员普遍的个体需求的公共物品。显然,按照行政管理学中关于政府职责与社会公共事务的界定,不仅提供纯公共物品是政府的基本职责,提供准公共物品也是政府的基本职责。目前,学术界对政府必须提供纯公共物品没有疑义,争论的焦点在于政府是否应该提供准公共物品。事实上,仅就提供准公共物品而言,无论政府采取怎样的形式来提供准公共物品,也无论政府提供准公共物品的效率如何,政府都必须承担提供准公共物品的职责。从方法论上分析,政府对准公共物品提供的好与坏是一回事,政府该不该提供准公共物品则是另外一回事,我们不能因为政府提供准公共物品存在着缺点或不足就否定政府提供准公共物品的合理性与合法性。由此可见,理论分析表明,在公共事业领域,无论提供纯公共物品还是提供准公共物品,都是政府的基本职责,这说明政府是公共事业管理的主体。


  实证分析也充分说明了政府是公共事业管理的主体。仅就上个世纪而言,无论是强势政府时期的西方资本主义国家还是计划经济时期的我国,政府都是公共事业管理的主体并在一定的历史时期形成了公共事业的高效率。正因为如此,西方资本主义国家才能在强势政府时期解决了由于弱势政府时期政府不能有效提供公共物品而形成的一系列社会问题,使西方资本主义社会进入一个新的发展时期。也正因为如此,我国才能在旧中国的基础上建立起全新的社会主义制度并显示出社会主义制度的优越性。当然,无论是西方资本主义国家的强势政府时期还是我国的计划经济时期,政府作为公共事业管理的惟一主体也产生了一定的社会问题,由此才有我国改革开放以来的公共事业改革运动,也才有上个世纪80年代开始的西方政府公共行政改革运动,也就是我国学术界所说的新公共管理运动。但是,我们不能因为政府是公共事业管理的惟一主体存在问题就认为政府不能作为公共事业管理的主体。也就是说,在这个问题上,我们不能犯“倒洗澡水连同孩子一块泼出”的形而上学的逻辑错误。众所周知,新公共管理运动的方向之一是公共物品提供的市场化,主要是准公共物品提供的市场化,即将准公共物品由单一的政府提供转向政府与社会共同提供,这与政府不再提供准公共物品是两个不同的概念。如高等教育是准公共物品,但是无论在资本主义国家还是社会主义国家,我们都找不到哪一个国家的政府不办一所大学。目前,我国正在进行以“政事分开”为方向的公共事业改革。必须明确的是:我国公共事业改革中所提的“政事分开”,是要改变计划经济时期形成的政府包办公共事业的状况,并不是政府不再办公共事业,更不是政府不再管理公共事业,只是政府管理公共事业的方式发生了变化。十六大以来,党中央多次提出加强政府对公共事业的管理,并在《决定》中进一步提出了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求,这也充分证明我国政府不仅是公共事业管理的主体,而且这一主体的地位与功能还需要加强。


  二、我国政府在公共事业管理中的主体职责


  1.公共事业的管理者职责


  参照我国学者王乐夫对公共事务类型的划分,我们可以将公共事业分为国际公共事业(如全球气候与环境),国家公共事业(如义务教育)、地区公共事业(如区域内的交通基础设施建设)与社区公共事业(如社区服务)。[3]可见,公共事业包括两个层面:宏观公共事业与微观公共事业。宏观公共事业包括国际公共事业与国家公共事业,微观公共事业包括地区公共事业与社区公共事业。不同层面的公共事业需要不同的管理主体,它们构成公共事业管理的多元主体。在公共事业管理的多元主体中,需要政府承担起公共事业的管理者职责。


  公共事业是以满足社会公共需要为目的的社会活动。按照美国学者奥尔森提出的集体行动的逻辑,在理性人假设的前提下,个体的理性选择必然要导致集体的非理性选择,这种非理性选择会导致公共物品不能有效提供与合理分配。为了避免这一现象的发生,除非共同体成员极少,否则,共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)臣服,即通过公共权力来管理公共事务。[4]不同等级的公共事务管理,需要不同等级主体的公共权力,只有政府才具有宏观公共事业管理所需要的公共权力,成为宏观公共事业的直接管理者。因此,政府必须履行宏观公共事业的直接管理者职责。


  计划经济时期,我国政府包办了公共事业,政府不仅是宏观公共事业管理的直接主体,也是微观公共事业管理的直接主体。随着社会主义市场经济体制的建立,公共事业已经不再由政府包办,非政府组织已经参与公共事业领域(如学校、医院)的管理,成为微观公共事业管理的新兴主体。但是,微观公共事业管理主体的这一改变,并不意味着政府不再是微观公共事业管理的主体。为了实现公共事业管理的根本目标,政府需要投资兴办一些公共事业单位。从产权制度理论上分析,政府自然要行使股东对这些公共事业单位的管理权力。与计划经济时期不同的是,政府对微观公共事业的管理,正在由计划经济时期以行政管理与计划管理为主的直接管理方式,转向市场经济条件下以行政监督与宏观调控为主的间接管理方式。这说明,政府也必须承担起微观公共事业的间接管理者职责。


  政府履行公共事业的管理者职责,既是完善与落实政府职责的必然要求,也是落实《决定》中提出的构建社会主义和谐社会的必然要求,它是坚持我国公共事业正确方向的基本保证。


  2.公共事业改革的组织者职责


  随着社会的发展,公共事业领域越来越广泛,计划经济时期政府包办公共事业的状况已经不能适应社会发展的需求,公共事业改革势在必行。为此,需要政府承担起公共事业改革的组织者职责。


  作为公共事业改革的组织者,政府要大力推进事业单位的改革。计划经济时期,我国政府出资兴办了大量的医疗、卫生、教育、体育等事业单位。从政府职能角度讲,事业单位承担着政府的部分公共服务职能,事业单位也就成了政府机构的延伸。随着政府职能转变的不断深入,事业单位改革不仅势在必行,同时也是公共事业改革的主要内容。由于事业单位改革涉及社会诸多领域及诸多方面的利益,事业单位改革必须在政府的组织下进行。政府作为事业单位改革的组织者,一方面,政府要尽可能地将一部分事业单位从政府组织中分离出去,使其转变为非政府组织,实现这些事业单位的身份转化与利益调整;另一方面,政府也要坚持将必须由政府办的事业单位尽可能地办好,以便更好地履行政府在公共事业领域的职责,满足社会的公共需求。


  在大力推进公共事业单位改革的同时,政府也必须加强对新兴公共事业管理主体的培育。在我国,新兴公共事业管理主体主要是指各类非政府组织。随着社会生产力的发展、特别是社会主义市场经济体制的建立与完善,非政府组织在公共事业管理中扮演着越来越重要的角色,正在成为公共事业管理的新兴主体。非政府组织成为新兴的公共事业管理主体,是实现《决定》提出的通过社会协同健全社会管理格局目标的基本要求,它必将提高我国公共事业管理的质量与效率。目前,我国的非政府组织还不完善,非政府组织的建立并在公共事业管理中发挥应有的作用,需要政府的大力支持与培育。政府应该将政府管理不好或不能只由政府管理的公共事业交由非政府组织管理或参与管理,并在公共事业管理中给予非政府组织与政府组织同样的国民待遇。


  非政府组织作为公共事业管理的新兴主体,其功能需要准确定位:从提供物品角度分析,非政府组织参与公共事业管理主要体现在提供准公共物品与私人物品领域,纯公共物品领域的公共事业管理任务必须由政府来完成;从管理层面角度分析,非政府组织参与公共事业管理主要体现在微观公共事业管理层面,宏观公共事业管理任务必须由政府承担;从公共事业管理主体间关系分析,非政府组织参与公共事业管理必须在政府的有效管理下进行。


  3.公共事业的目标责任者职责


  公共事业管理主体的多元化导致了公共事业管理目标的多元化。为了坚持公共事业管理的正确目标,需要政府承担起公共事业的目标责任者职责。


  公共事业管理中,政府必须以对人民负责的态度,承担起公共事业目标责任者的职责,确保义务教育、基础性职业教育、社会基本养老、医疗社会保障等公共产品的有效提供与公平分配,确保人民群众共享公共事业改革的成果,坚决杜绝损害人民群众利益的不良行为。改革开放以来,我国出现的诸如民众看病难、读书难等显失公平的现象,就是个别地方政府没有承担起公共事业目标责任者职责的结果。


  为了实现公共事业的根本目标,政府必须加强对参与公共事业的各类组织的有效管理。在不同的公共事业领域,政府和参与公共事业的各类组织的关系是不同的,这一关系可以是政府管制式的,也可以是合作式的。但是,不管采取那种方式,对参与公共事业的各类组织进行有效管理都是政府的基本职责。这是因为,公共事业管理主体的多元化不仅导致了公共事业管理利益格局的多元化,也导致了一些公共事业组织以营利为目的。公共事业组织以营利为目的,不仅违背了公共事业提供公益性产品的公平属性,也损害了人民群众的根本利益。为了保证公共事业始终以人民群众的根本利益为目标,我国政府必须承担起对参与公共事业的各类组织的管理职责。学术界有种观点认为,参与公共事业的组织是以非营利为目的的,这一观点只是理论上的神话,无法经得起实践的检验。事实上,无论是国内还是在国外,特别是在我国现阶段,从事公共事业的政府事业单位追求利润最大化的企业行为(如教育与医疗的乱收费等)已经不是个别现象,而各类非政府公共组织的主要目标就是获取利润。因此,加强对参与公共事业的各类组织的有效管理,是实现公共事业公正与公平目标的重要保证,也是目前我国公共事业管理中需要解决的迫切问题。为了实现政府对参与公共事业的各类组织有效管理,政府必须制定完善的法律与政策,保证参与公共事业的各类组织在完善的法律与政策范围内活动,保证它们的活动真正以公共利益为目标而不是以营利为目的,使公共事业管理目标服务于构建和谐社会的总体目标。


  需要指出的是,为了落实《决定》中提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求,政府履行公共事业管理中的主体职责必须坚持党的领导与公众的参与。这是因为:首先,中国共产党是我国公共事业的政治领导主体。对于政党组织,按照学术界的一般划分,它不包含在公共管理主体之内,自然也就不包含在公共事业管理主体之内,只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。[5]按照我国的国情实际,公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知,我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制,中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部实现对国家与社会的管理。从这一意义上讲,中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织,应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是,中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此,中国共产党是我国公共事业的政治领导主体,这决定了政府在公共事业管理中必须坚持中国共产党的领导,贯彻党在公共事业管理中的方针政策,特别是落实党关于构建社会主义和谐社会的战略部署,实现党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的伟大目标。其次,公众是我国公共事业管理的参与主体。从公共权力来源角度划分,公众是公共事业管理的本原性主体,运用公共权力进行的公共事业管理必然要有公众的参与。我国实行的是代议制民主制度,公众对公共事业管理的参与,主要是以政治参与形式实现的,其重点是对政府在公共事业管理中的行为进行有效监督。只有尽可能地实现公众对公共事业管理的政治参与,实现公众对政府在公共事业管理中的行为的有效监督,公共事业管理才能真正实现满足人民群众根本利益的管理目标,实现公共事业管理的和谐与社会的和谐。