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合作治理与新农村公共事业管理创新

作者:admin 更新时间:2018年09月02日 12:04:50

  农村社会事业发展中的“短腿”现象,使公共事业管理创新成为新农村建设的中心环节,并以此带动农村其它事业的全面发展。顺应公共事业管理发展的趋势,我国农村公共事业管理必须走合作治理的道路。按照农村公共产品的技术属性,结合广大农村的地域特征,对公共产品进一步细分,有利于明确各行动主体的职能,为建立良好的合作关系奠定基础。


  关键词:合作治理;新农村;公共事业;管理创新;


  作者:张润君


  建设社会主义新农村是中国21世纪的伟大工程,也是惠及广大农民群众的民心工程。近年来国家从财政投入着手,在农村社会发展方面采取了不少措施,但农村社会事业发展依然呈现明显的“短腿”,教育、卫生等社会事业发展滞后,公共服务严重不足,已成为农村发展中最薄弱的环节,也是农民反映最强烈的问题。借鉴国外公共事业管理的经验,从我国广大农村的实际出发,引入合作治理,不断创新农村公共事业管理模式,努力增加对农村教育、卫生等社会事业投入,从多方面加强农村公共服务,是社会主义新农村建设的重要途径。


  一、公共事业管理创新是新农村建设的中心环节


  公共事业管理是以公共组织(主要指政府组织)为依托,运用公共权力,为有效实现公共利益而进行的管理活动。随着社会生活的复杂化和多样化,社会公共事务也日益呈现出多样化的特点,为了有效地实现社会公共利益,保证农村社会生活的正常秩序,必须不断地实施公共事业管理创新。


  1.公共事业管理创新是缓解农村现实问题的需要


  长期以来“重工业、轻农业”,“重城市、轻农村”的管理体制和倾斜政策,导致了我国农村的积贫积弱,农村社会事业发展呈现明显的“短腿”:占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源;农村中学生是城市中学生的4倍,而享受到的国家中学教育经费仅占38%。农村家庭教育负担沉重、农民看病难、医疗保障程度低、财政支农资金难以统筹使用、低价征地损害农民利益、农村金融机构难以满足农民的信贷需求、农民市场谈判地位低、自我服务组织发育缓慢等问题是当前农村最突出,也是最需要关注的问题。[1]认真分析并处理和解决好这些问题,对于提高广大农民的生活质量和综合素质,对于实现社会公平和正义具有重大意义。


  上述问题都是属于公共事业管理范畴。过去,基于优先发展城市的倾斜战略,形成了城乡不平等的两套公共管理体制,表现在公共产品的供给上:城市所需要的公共产品全由政府财政包揽,所需资金全由财政预算安排,而农村所需要的公共产品政府提供的很少,许多方面都由农村基层负责提供,其费用支出主要由农民承担。由于政府承担提供公共产品的责任与界限不明确,即使是应当由政府提供的公共产品,如义务教育等也未得到保证和落实。[2]农村税费改革后,中央以及地方政府实行财政包干,农村的公共产品除电网改造等大型工程外,其余的公共产品供给的责任统统转交给了县乡政府,而县乡政府基本上是“吃饭”财政,许多本应中央和省级政府承担的公共产品和公共服务都由县乡基层政府承担。


  从农村的现实出发,为实现中央明显改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策,就必须按照公共管理均等化的原则,全面实施公共管理创新,加快农村公共事业发展,提高公共服务水平。


  2.公共事业管理创新是转变政府职能、构建公共服务型政府的需要


  随着社会的发展和社会体制的变迁,我国农村社会公共事务呈全方位膨胀扩张的趋势,人们对社会公共服务的需求越来越多,并趋于多样化和个性化。因此,强化政府公共服务职能,增强政府公共服务能力,加强农村公共基础设施建设,发展农村教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息,为广大农民的生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府,既是公共事业管理发展的基本方向,也是政府职能转变的主要内容。


  农村基层政府直接面向农村与农民,承担着宣传贯彻党的路线、方针、政策,实施党和国家对农村社会经济发展的各项重大决策,具有团结和组织广大农民完成建设美好的中国特色社会主义新农村任务的特殊地位。在传统体制下,农村社会公共服务部门管理和服务职能的界限不清,在实际运行中,一部分政府机构不仅充当管理角色,而且充当服务和经营角色。基层政府必须完善自身治理结构,转变自身治理理念,为国家公共政策、法令等政治性任务的输出提供一条畅通、高效的通道,从而最终提高其自身在农村公共事业管理中的治理有效性。另外,基层政府要向服务者角色转变,即从旧有的“官本位”思维模式中跳出来,从管理者和统治者的角色进入到服务者的角色,成为一种规范市场秩序的力量,并运用市场手段,实现对乡村社会现代化的培育,从而为乡村的公共事业管理搭建平台,最终为整个中国现代化的战略实施提供坚实的保障。


  3.公共事业管理创新是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的需要


  改革开放以来,我们虽然完成了国家建设重点从政治到经济的转移,逐步坚定了“发展是硬道理”的决心,但是,“如何发展”这个问题一直没有得到很好的解决,发展模式得不到根本转变,经济与社会发展中一条腿长、一条腿短的问题日益突出。虽然中央政府和地方政府已强调把社会发展、环境保护纳入政绩考核体系,但GDP增长仍然是各级政府追逐的主要目标;中央政府和地方政府在事权和财权上缺乏统一和协调,一些地方政府关注地方经济事务重于地方公共事务;甚至一些地方政府、部门和企业依然我行我素,继续不惜以环境和资源为代价,进行粗放型开发,有的还借“结构调整”将大量土地、信贷等资源,投向“形象工程”和“政绩工程”。[3]所以,要实现发展模式的根本转变,必须以公共事业管理体制为中心,彻底进行政府行政管理体制改革,建设服务型政府。


  科学发展观全面回答了“如何发展”这个问题,这也意味着我国的体制改革,将步入到一个以公共管理体制改革为中心的时代。公共服务具有调节收入分配、促进社会和谐的功能。所以,强化政府公共服务职能,完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务体制,是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、保持社会利益均衡的根本措施。因此,以公共管理体制改革为中心环节,大力推进公共事业管理体制改革,建设服务型政府是贯彻落实科学发展观、统筹经济与社会发展、化解社会矛盾维护社会稳定的总抓手。[4]


  二、合作治理是公共事业管理发展的必然趋势


  合作治理,亦即公共事务治理中的合作主义,它是现代“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”[5]在这个系统中,政府与其他主体以平等的身份,通过对话建立伙伴关系来实现管理公共事务的目标。它是人类社会公共事务管理经历了政治统治、行政管理、社会自治之后的一种全新模式。


  政治统治的方式。早在国家产生以前,原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位来管理集体生产和共同防卫等事务,这是公共管理在人类历史上的最初形态。步入阶级社会后,国家和政府成了管理公共事务的主要组织形式。在传统的农业社会里,由于生产力水平低下,公共事务少且目标单一,国家的公共管理职能带有明显的政治色彩,从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。


  行政管理的方式。19世纪末20世纪初,随着资本主义社会的迅速发展,国家公共管理的范围日趋扩展,规模不断扩大,大量社会事务被纳入政府议程,公共管理逐渐淡化阶级统治的色彩,行政权力迅速扩张,出现了“行政国家”现象,官僚行政成为这一时期管理公共事务的重要组织工具,西方国家进入到“大政府时代”。20世纪70年代的“福利国家”是官僚行政鼎盛时期的重要标志。


  社会自治的方式。20世纪70年代末,各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界,关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应能力,“更少的政府,更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。提倡民营化,主张将市场机制引入公共服务,采用工商业的管理方式治理公共事务,重塑政府。20世纪90年代末,公民社会自治理论盛极一时。[6]


  合作治理的方式。近年来,信息化、全球化快速发展,社会经济结构加速转型,世界各国的政府治理出现了全面的合法性危机:一方面是西方国家个人主义膨胀带来的社会过于原子化、各种利益冲突的加剧、社会公共精神的丧失,另一方面是各国政府在财政、管理和信任方面面临全面的危机。在这个“自由主义的终结”和“政治的终结”同时并存的时代,人们从不同的侧面提出了种种跨越“公私”、“政府与社会”二元对立体系的公共事务治理新理论。合作治理理论就是其中较有影响的一种。


  公共事务合作治理模式具有多元化的行为主体,既包括作为核心主体的政府,也包括由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织等组成的第三部门,还包括市场中的厂商以及直接参与公共生活的公民。这些不同层次的公共管理行为主体,通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达成共识以及必要的竞争,结成治理公共事务的共同行动网络,这些网络化的行为主体可以开展多种形式的合作。


  合作治理模式较之其他模式,至少有以下三个优点:


  一是多中心的公共行动体系。在人类社会生活中,还没有哪个机构拥有充足的资源和知识来独自解决所有的问题,因此,在解决公共事务时,这些相互依存的行动者需要通过交换资源、共享知识、谈判目标等有效的集体行动来实现。正如格里·斯托克所说的“治理指公私机构和资源社团的相互依存。”[7]行动者之间的相互依存体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。


  二是合作互惠的行动策略。在合作治理中,由于反复博弈,行动者之间会建立一种长远的互动关系。通过各种合作形式,将行动者限定在利害相关的网络中,从而减少机会主义行为;通过彼此间持续的学习,积累经验,改进过去的行为模式,进而提高适应社会的能力;政府与非政府部门在合作中也学会了约束自己的不合理要求,在相互尊重的基础上长期合作行动,以实现共同利益。在这个合作网络中,共同行动者由于利害相关,信息共享,所以更有动机和条件采取进一步的合作行动,创造“多赢”博弈的机会。


  三是共同学习的政策过程。合作治理必须通过一定的政策来实现公共物品和服务的供给,但是,与中央政府自上而下的政策安排不同,合作治理中的政策是共同行动者共同学习的产物,即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中,各治理主体通过对话和协商,在各种集体选择的论坛中交流信息、谈判目标、共享资源、减少分歧、努力增进合意,在改善互动关系的同时达成各方都可接受的政策方案。


  在我国广大农村,社会公共事务日益多样化、复杂化,社会对公共服务的多样性和质量的要求也越来越高,单凭农民和基层政府已难以满足社会的客观需要,农村公共事业管理应走合作治理之路。


  三、按农村公共产品的不同属性来界定供给主体并明确其管理职能


  农村公共事业管理必须走合作治理的道路,但是,合作关系如何建立,合作网络如何编织,首先必须解决的问题就是要明确各行动主体的职能,即对政府(包括中央政府和地方政府)、社会组织、市场主体、农户进行角色定位。公共事业管理的根本目标是有效实现公共利益,而公共利益能否有效实现,则取决于合作网络所提供的公共产品的数量、质量以及分配方式。据此,按照公共产品的不同分类来进行角色定位,是农村公共事业管理实施创新的一种可行的办法。


  对公共产品进行分类,目的是为了探寻公共产品生产和消费的最佳方式,以最大化地满足社会需求,因而,该问题的研究历来都很受人们的重视。最经典的分法是按照公共产品的两大特性即非排他性和非竞争性是否完备,将公共产品分为纯公共产品和准公共产品。并由此得出结论:纯公共产品由各级政府生产和提供,准公共产品则由市场和政府分工生产和提供。由于公共产品复杂多样,纯公共产品和准公共产品之间的界限本身就很难明晰,加之社会组织和企业组织的日益发达,参与公共产品生产和供给的主体早已不是政府一枝独秀的局面,所以,我们再不能简单而武断地沿袭这种观点。


  可能是对正统经济学关于公共产品分类的过分敬畏,人们一直很少再去对该问题进行深入地探讨,尽管公共产品供给理论急需更加明确的产品分类来指导各行动主体的投资行为。近期,我国学者程又中和陈伟东在对农村公共产品供给问题调查研究的基础上,将财政分配模式和公共产品分类模式结合起来,按照产品的技术属性,把公共产品细分为资本密集型产品(农村供水、供电、道路、通信、文化场地、养老设施等基础设施、基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等)、技术密集型产品(预防病虫害、新品种实验和推广、农业技术培训等)、劳动力密集型产品三种(村民之间的生产互助、精神互助、社会互助、资金互助以及社区民主和社区自治等活动),并指出:中央政府是资本密集型产品的供给主体,地方政府特别是县乡两级政府应该成为技术密集型产品的供给主体,社区组织和村民是劳动力密集型产品的供给主体。[8]


  笔者认为,程陈二人的研究对于指导我国农村公共产品供给、推动农村公共管理事业创新具有重要的借鉴意义。首先,它比较真实、全面地反映了新时期我国农村生产、生活的实际需要,对公共产品的生产和供给指明了方向。如文化场地、养老保险、金融体系、医疗保健、技术信息、技术培训、技术推广、社区民主、社区自治等都是当前及未来农村发展中最急需、但又是最稀缺的部分。其次,它客观地反映了我国农村公共产品供给过程中个体化突出,政府严重缺位这一实质性问题,为我们引入政府、社会组织、市场等力量广泛参与的公共事业合作治理模式提供了重要依据。最后,它具有较强的操作性,体现了各主体在公共产品供给方面的相互优势,即“有钱的出钱、有力的出力、有技术的出技术”,能够有效地调动各方面的积极性。


  但是,该研究还有待于进一步完善。一是仅以技术属性对农村公共产品进行分类,只能说明产品本身的技术含量,这对“硬产品”的投资建设有直接的指导意义,而对诸如社区服务、技术信息等“软产品”而言,其实际意义很难评判。二是中国地域辽阔,各地农村的自然差异很大,对公共产品的需要纷繁复杂,而且,各地的经济基础和经济实力差距很大,在任何单一标准下对公共产品进行分类并设计供给模式,都是不符合我国农村实际的。三是顺应市场经济发展的要求,大量的公共产品可通过市场的力量来生产和提供,程陈理论没有提到任何市场方面的因素,这显然不符合农村的实际,也不符合合作治理的基本要求。


  有鉴于此,我们可将产品的技术属性和地域特征结合起来,对农村公共产品做进一步分类,并在此基础上明确各自的供给主体。大致可分为以下几种情况:


  1.全国资本密集型产品,如国防、安全体系、义务教育、人畜饮水、农村电网、交通通信、金融体系等由中央政府来提供;地方资本密集型产品,如文化场所、社会保障、社会治安、医疗保健等由省级政府来提供。


  2.全国技术密集型产品,如农业气象、农业先进技术研发等由中央政府来提供;地方技术密集型产品,如病虫害预防、新品种实验和推广、农业技术培训等由地方政府(省、县、乡级)来提供,也可由社会组织(第三部门)来提供。配合基层政府机构改革,原本由财政负担的乡镇政府机构中诸如农技、畜牧、农机、经管等专业机构提供的农村公共产品完全可改由第三部门通过专业技术协会、行业协会等组织来提供。


  3.劳动密集型产品,如村民之间的生产互助、精神互助、社会互助、资金互助以及社区民主和社区自治等活动主要由社区组织和村民来提供。