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论食品安全监管国际软法在我国的实施

作者:admin 更新时间:2018年11月03日 08:11:16

  摘要:我国实施食品安全监管国际软法有其广泛的现实需求,然而由于国际软法实施有别于国际硬法,具有实施与否的自决性、实施路径与程度的可选性以及对非政府实施主体依赖性的特点,故在实施过程中必须充分根据其特点并结合国情。如今我国立法者开始意识到食品安全监管国际软法实施的必要性,初步探索了食品安全监管国际软法转化的路径与程度,逐步明确了食品安全监管国际软法转化的范围与重点。即便如此,食品安全监管国际软法在我国的实施仍存在诸多困境,例如对于食品安全监管国际软法实施的重视仍不充分,食品安全监管国际软法实施的行政分工与程序不明,非政府主体未充分发挥对食品安全监管国际软法实施的促进作用。这需要将实施食品安全监管国际软法提升至国家战略的高度,厘清食品安全监管国际软法转化的行政分工与程序,鼓励非政府主体深度参与食品安全监管国际软法实施,并积极争取国际组织与发达国家对于软法实施的援助。


  关键词:食品安全监管;国际软法;软法实施;中国;


  作者:曾文革


  一、引言


  国际软法蕃昌的领域大多汇集了国际社会的广泛关注,具有高度国际共识却又牵涉国家根本利益,在这些领域,国际软法往往能够发挥出比国际硬法更好的效用,食品安全监管领域便是其中之一。食品安全监管国际软法指的是规范食品(不涵盖药品但包括半成品)生产、加工与流通各环节的原则上不存在直接法律约束力(legallybindingforce)但有一定实际效力(practicaleffect)的行为准则,不局限于食品安全国际标准,还包括食品安全监管程序与监管系统设计、监管权配置与监管职责等方面的指南、建议、宣言、行动计划、备忘录。它能够在立法建制方面为食品安全全球治理提供更具体更及时的指引,在国际协作执法层面协调食品安全行政监管权,并且推进食品安全治理主体精神的塑造,对食品安全文化的推广起到积极作用。


  从根本上来说,国家实施食品安全监管国际软法的动力源自实施软法所能获得的收益远超成本,这里所指的收益不仅仅指短期内的经济效益,还包括长期的经济收益以及促进社会稳定与发展所带来的政治收益、环境收益等等。具体而言,食品安全监管国际软法国内实施的现实需求在于:第一,食品安全监管国际软法本身以国际社会集体的先进科技为依托,又是各国先进监管经验的结晶,其模范性和借鉴意义毋庸置疑。第二,将食品安全监管国际软法纳入国内法体系所形成的国内、国际制度共通性,能够促进食品安全互信,有利于国际食品贸易与国内市场的健康发展。第三,实施食品安全监管国际软法能够降低监管立法成本与监管合作成本,诱发国内法制竞争,最终完善国内食品安全监管体系,向全世界展现政府治理能力现代化的成就,有益于赢得食品安全国际法治话语权。第四,实施食品安全监管国际软法实乃全球趋势,对其不予回应虽不会引发直接的制裁,但可能被迫承受某些不利后果———被排挤出相关市场、损失贸易利益等。


  基于以上理由,食品安全监管国际软法在我国的实施理应成为国家安全战略与发展战略的重要一环,但软法不像国际硬法那般配备一定的监督与惩罚机制,所以如何实施食品安全监管国际软法才是卓有成效的,需要从食品安全监管国际软法在国内实施的特点来切入。


  二、食品安全监管国际软法国内实施的特点


  食品安全监管国际软法的国内实施同国际硬法实施存在共同点,例如无论是国际硬法或国际软法的实施,自觉遵守都是最主要的途径,强制性制裁只能作为实施的补充性保障;又如国际软法均可被国内硬法所援引或被转化为国内硬法,按照各国国内硬法的实施方式被执行、适用;还如国际软法皆可部分通过WTO争端解决机制的准司法方式被适用。但食品安全监管国际软法在国内的具体实施依然有着区别于国际硬法的特点。


  (一)实施与否的自决性


  食品安全监管国际软法国内实施的首要特点在于国家对于实施与否享有自决权,并不似国际硬法实施一般存在监督机制如报告、申诉、审议、检查等,也不存在惩罚机制如报复、反措施、中止权利、制裁、损害赔偿等。


  国际硬法的实施多数设置了具体的监督或惩罚机制以敦促缔约国履行各项义务。例如国际人权条约实施采取的缔约国间指控来文程序(interstatecommunicationprocedure)、个人申诉来文程序(individualcommunicationprocedure)等;国际环境公约以及生物多样性公约设立的缔约方大会(COP)有权决定是否采取警告、中止依条约所享有的权利与特权、贸易制裁以及罚款等惩罚性措施。当然,虽然国际硬法实施中设置了监督与惩罚机制,但总体来说仍意在构建预防重于惩罚的非对抗性机制。


  食品安全监管国际软法的国内实施一般不存在类似的监督与惩罚机制,“主要还是在非正式机制的辅助下,通过国际社会参与者的自我约束和自我管理实现”[1]。这意味着,“在以国家为主要主体的国际法律关系中,国家意志具有主导地位和决定性作用”[2],无论是政府间国际组织或非政府间国际组织制定的食品安全监管国际软法,又无论其内容是关于监管标准及其构建与应用方法、监管程序与监管系统设计规范亦或是监管权配置与监管职责规范,各国均有权选择是否实施。诚然,某些食品安全监管国际软法可能通过被国际硬法所援引而获得实施,但是鉴于国际共识达成难度、国际法义务主体承受能力以及食品贸易利益博弈的影响,势必无法将浩如烟海的食品安全监管国际软法悉数视作国际硬法加以实施,如若这般,软法也便失去了其应有之意。


  因此,食品安全监管国际软法实施与否的抉择主要还是基于国家自身对软法实施利弊的权衡。对于国际硬法来说,国家对于利弊的权衡大多表现在国际硬法的制定阶段,而就国际硬法生效后的实施,各国更多的是迫于外在强制力或基于内在义务感、对他国报复的恐惧感等等;对于国际软法来说,国家对于利弊的权衡则恰恰更多地反映在国际软法的实施阶段。


  (二)实施路径与程度的可选性


  对于食品安全监管国际软法的国内实施,挑取怎样的路径、实施至什么程度,国家也有着充分的选择权。各国实施国际规范的路径通常有两种:国内硬法化实施或国内软法化实施。前者指的是由政府在国内硬法中准用国际规范,或将其内容吸纳进国内硬法;后者指的是由政府在国内硬法中纳入软性条款或出台软法性质的规范对国际规范实施进行指导,又或是由事业单位、私营企业、行业协会等私法人通过制定操作指南、管理要求、行业标准等规范的方式进行自我约束,使成员自觉遵守规约法度。各国实施国际规范的程度主要可分为两个级别:全数吸纳或部分吸纳。


  各国实施国际硬法的路径一般是国内硬法化,只在自动国内硬法化或经批准国内硬法化问题上,不同国家针对不同条约有所差异,例如美国在司法实践中形成的自动执行条约与非自动执行条约机制。各国实施国际硬法的程度一般是在没有声明保留条款的情况下全部实施。与此相对的,食品安全监管国际软法的国内实施具有很大的弹性。


  食品安全监管国际软法国内实施路径的可选性主要体现在各国有权择取国内硬法化实施路径或国内软法化实施路径,再视食品安全监管国际软法国内载体的性质加以具体执行。如若被国内硬法化,则顺理成章同硬法的实施别无二致———遵守(守法)、执行(行政执法)、适用(司法)[3]。当然即便是私法人制定的民间规范,对外不具有强制力,但在其单位、行业内部也应当是有绝对效力的。所以说,食品安全监管国际软法的国内实施路径由国家自主选择,国内私法人的选择权则是在遵守国家法律法规的前提下行使。


  食品安全监管国际软法国内实施程度的可选性主要体现在规范用语的模糊性上。例如2002年《欧共体第178/2002号条例———规定食品法的一般原则和要求、建立欧洲食品安全局与制定食品安全程序》(LayingDowntheGeneralPrinciplesandRequirementsofFoodLaw,EstablishingtheEuropeanFoodSafetyAuthorityandLayingDownProceduresinmattersofFoodSafety)第5.3条规定在制订食品法时应参考国际食品法典委员会(CAC)标准;再如印度2006年《食品安全和标准法》(FoodSafetyandStandardsAct,2009年最新修订)第16节“食品安全机构的职责与权能”中规定,食品安全和标准局(FSSAI)应着力提升国际技术标准与国内食品标准之间的一致性(consistency);第18节“施行本法的一般原则”又进一步规定“应考虑国际标准和惯例”。“参考”、“考虑”、“一致”这样含糊的措辞正说明各国实施食品安全监管国际软法的程度没有被限定,选择全部实施还是部分实施完全取决于各国自身。


  如此在食品安全监管国际软法国内实施过程中给予政府以及食品经营者充分的选择权,使得实施主体能够“量体裁衣”,根据本国国情、食品行业特点、企业运营情况选择适合自己的国际软法加以实施,具有较强的灵活性,在一定范围内能够产生较稳定的影响力。


  (三)对非政府实施主体的依赖性


  食品安全监管国际软法的国内实施主体涵盖了国内法上的食品安全监管者(政府以及第三方监管机构)、食品经营者以及食品消费者,它们形成了食品安全公共治理的共同参与力量。虽然政府作为主导方,其批准、引导与提倡对于食品安全监管国际软法的国内实施至关重要,但由于政府不具备专业的食品安全技术背景,又出于立法成本的考量,所以其将食品安全监管国际软法国内法化的数量与程度必定有限。在这样的情状下,不应忽视了作为“对传统命令与控制型规制的补充与替代”[4]的合作治理。故而相较于国际硬法的实施,食品安全监管国际软法的国内实施更加依赖第三方协助监管、食品经营者自律意识与快速反应能力,以及消费者参与治理的程度。


  一则,许多第三方监管机构(专业监管机构、同业自律性组织、社会公益性组织等)或食品经营者在参与市场交易中借鉴了食品安全监管国际软法,形成了比政府监管规范更高的安全标准、更严格的检验措施、更迅捷的事故处理程序等,激发了食品安全监管国际软法与现行食品安全监管国内规范的法制竞争,对后者的完善是一种激励。2010年美国《食品安全现代化法》(FoodSafetyModernizationActof2010,简称FSMA)第307(b)(2)节就提出引入了第三方审核机制(thirdpartyaudit)作为加强进口食品安全的重要监管工具,同时美国食品药品监督管理局(FDA)允许第三方审核机构在实施审核时遵照执行国际标准化组织(ISO)的一些自愿性认证标准,是为政府主导、第三方监管机构参与的推广食品安全监管国际软法的典型。


  二则,某些食品消费者力量紧密联合,通过货币、选票支持遵照食品安全监管国际软法来生产、运输、销售的食品,或是直接参与协助相关国内规范的制定,迫使食品安全监管者与食品经营者研判食品安全监管国际软法的合理性并加以吸收、超越。


  总而言之,食品安全监管国际软法的实施与否、实施方式、实施程度几乎完全依赖于主权国家公法人或私法人的自行抉择,在国际层面上基本不存在具有较大威慑力的实施促进机制,但软法仍可得国际硬法援引而实施,或是在政府自决、食品经营者自律、食品消费者推动下被实施,这是政府与其他社会实体为确保食品安全,形成一种技术、信息等资源共享的利益共同体,并行不悖地以或国内硬法化或国内软法化的方式来实现同一个目的,尽可能扩大食品安全监管国际软法的效力所及范围。当然,针对食品安全监管国际软法的不同类型、不同国家的不同国情以及软法实施困境,还可以分化出多种更为细致的实施对策,这将在下文做进一步的阐述。


  三、我国实施食品安全监管国际软法的进展


  虽然食品安全监管国际软法的国内实施与否具有自决性,但出于国家利益和社会利益的考虑,不管是欧美等发达地区或国家,还是印度等发展中国家,均自觉实施了食品安全监管国际软法,对符合食品安全监管国际软法要求生产和销售的食品基本放行,只是实施路径与程度可能存在国别差异。对于我国来说,2008年的乳业三聚氰胺事件令我国食品产业与食品贸易的健康发展受到极大的负面冲击,“不安全食品所造成的消费者集体恐慌,导致某类食品销量锐减或者某个品牌的食品突然退出市场,进而对社会经济造成极大负面影响”[5],政府监管能力也遭到前所未有的质疑。社会各界都期待借助水准较高、声誉良好的食品安全监管国际软法来提升我国食品安全水平,有关方面也确实令人欣慰地取得了一系列进展。


  (一)开始意识到食品安全监管国际软法实施的必要性


  在我国幅员辽阔且人口众多、食品安全监管压力巨大的情势之下,我国立法者开始意识到食品安全监管国际软法国内实施的必要性,具体表现在我国多部法律法规以及政策规划对此愈发频繁地强调。


  我国早期立法对于食品安全监管国际软法的实施持“鼓励”态度。1988年《标准化法》中就鼓励积极采用国际标准(第4条),随后1990年的条文解释将“国家鼓励”具体化为“政府对采用国际标准的产品制定必要的鼓励政策和提供必要的优惠条件”(第4条第4款)。2000年《产品质量法》鼓励企业产品质量达到并且超过国际标准(第6条);国家根据国际通用的质量管理标准推行企业质量体系认证制度,参照国际先进的产品标准和技术要求推行产品质量认证制度(第14条)。


  而后推动食品安全监管国际软法国内实施的相关措辞从“鼓励”升级为“应当”。如2001年《采用国际标准管理办法》第5条、2009年《食品安全法》第23条以及2010年《食品安全国家标准管理办法》第17条均明确了制定食品安全国家标准应当参照相关的国际标准或以此为基础。另有2011年《农产品质量安全发展“十二五”规划》明确强调积极转化CAC等国际标准。


  紧接着我国对提升国内法与国际软法相符度的要求也愈发明确。2011年《标准化事业发展“十二五”规划》提出力争国家标准达到和高于国际标准水平的比例超过85%。2012年《国家食品安全监管体系“十二五”规划》中也提到,积极推动国内外食品安全监管标准对比研究的国际合作,建立保障人民群众健康需要、适应我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。


  这些同食品安全或国际标准有关的法律法规、最新政策,均为我国吸纳食品安全监管国际软法奠定了法律基础,表明了我国立法者一直关注着食品安全监管国际软法的实施问题,也意识到实施食品安全监管国际软法是防治食品不安全所致负外部性的有效途径,于是渐进式地、愈发细致地在国内立法中对实施意义与方法加以明确。


  (二)初步探索了食品安全监管国际软法转化的路径与程度


  在食品安全监管国际软法转化路径方面,我国兼采国内硬法化与国内软法化两种路径,且越来越多的私法人通过制定内部规范对食品安全监管国际软法进行国内软法化。一方面,如今我国已将一定数量的食品安全监管国际软法转化为了国内硬法,大多是CAC、ISO等较为权威的国际组织制定的影响力较大的软法。例如我国2004年《食品安全管理体系要求》(SN/T1443.1-2004标准),完整体现了CAC发布的HACCP体系。另一方面,不少食品安全监管国际软法也被转化为了我国国内软法:政府进行的软法化如制定以ISO/IEC导则62为基础的2006年《〈食品安全管理体系认证机构通用要求〉应用指南》;非政府机构进行的软法化如中粮新疆屯河股份有限公司于2007年制定的《食品安全管理体系》,主要吸收了ISO22000:2005《食品安全管理体系———食品链中各类组织的要求》、ISO9001:2008《质量管理体系要求》以及ISO15161:2001《食品和饮料行业ISO9001:2000应用指南》的结构和内容。


  在食品安全监管国际软法转化程度方面也从规定模糊到较为明晰。《标准化法条文解释》对“采用国际标准”进行定义,指的是“把国际标准和国外先进标准的技术内容,不同程度地纳入我国标准”(第4条第3款)。“不同程度”这样的措辞仍具有很大模糊性。《采用国际标准管理办法》对此作了进一步细化,规定了“我国标准采用国际标准的程度分为等同采用和修改采用,应尽可能等同采用国际标准,由于特殊原因必须对国际标准加以修改时,应将与国际标准的差异控制在合理的、必要的并且是最小的范围之内”(第2、6条),还对“等同采用”和“修改采用”分别下了明确的定义(第12条),这实际上就是前文提到的全部吸纳与部分吸纳。等同采用如2002年《食品生产企业危害分析与关键控制点(HACCP)管理体系认证管理规定》第11条明确指出,HACCP认证的依据包括有关国际标准准则或者规范等;修改采用如2011年《食品安全国家标准———预包装食品营养标签通则》是在参考CAC多个营养标签相关标准和技术文件、以及国内外管理经验的基础上制定的[6]。需要指出的是,早先我国立法特意强调实施已转化为我国国家标准或行业标准的国际标准(1992年《产品质量认证管理条例实施办法》第6条),如今在国内法中直接准用食品安全监管国际软法的情况已并不少见。


  (三)逐步明确了食品安全监管国际软法转化的范围与重点


  纵然食品安全监管国际软法的国内实施对非政府主体具有依赖性,但政府机构的主导地位依然不可动摇,它从整体上把握我国对于食品安全监管国际软法转化的详细需求,据此圈定转化的范围与重点,设置面向监管相对人的强制措施或引导暗示。


  食品安全监管国际软法转化的范围明显呈现扩大化的趋势。起初《标准化法条文解释》将鼓励采用的国际标准的范围限定为ISO、国际电工委员会(IEC)以及ISO认可的其他国际组织制订的标准(第4条第2款)。至《采用国际标准管理办法》时,国际电信联盟(ITU)制定的标准也被纳入进来(第3条)。


  食品安全监管国际软法转化的重点已然敲定。软法类型方面,《采用国际标准管理办法》规定优先采用国际标准中通用的基础性标准、试验方法标准(第5条)。软法内容方面,2012年《国家食品安全监管体系“十二五”规划》指出我国国家标准建设的重点在于“食品添加剂标准、食品包装材料标准、食品污染物标准、检验方法标准”等,2013年《食品安全国家标准项目计划》中食品添加剂标准的制定是绝对主体,2014年《食品安全国家标准项目计划》则将重点转移至营养强化剂。这些随时更新的国家标准建设重点实际上也是食品安全监管国际软法转化的重点,因为我国急需立法的标准在食品安全监管国际软法尤其是CAC标准中基本都能找到较为成熟的规范。例如2012年《食品中污染物限量》(GB2762-2012)就借鉴了CAC2009年最新修订的《食品和饲料中污染物和毒素通用标准》(CODEXSTAN193-1995CodexGeneralStandardforContaminantsandToxinsinFoodandFeed)。


  四、我国实施食品安全监管国际软法的困境


  虽然我国在实施食品安全监管国际软法上的进展有目共睹,但仍有许多困境无法忽视:从观念上来看,我国对于采纳食品安全监管国际软法重要性与急迫性的认识仍不足够;从行政体制上来看,我国国内承担食品安全监管国际软法实施的行政体制运行状况尚不理想;从实施参与主体上来看,非政府主体包括国际组织尚未充分发挥对食品安全监管国际软法实施的促进作用。


  (一)对于食品安全监管国际软法实施的重视仍不充分


  软法文件与其他国际组织的决议等一起共同构成了说明现有的国际法原则规则或产生新的国际法原则规则的重要证据,它是国际法渊源的辅助资料。[7]但正由于国际软法并不是传统意义上的国际法渊源,缺乏法律义务的来源,以致食品安全监管国际软法实施总体来说并不如国际硬法实施那样受重视,从上文我国转化食品安全监管国际软法的范围与重点即可发现问题所在。


  一是我国实施的食品安全监管国际软法大多还是食品安全监管国际标准,我国立法也只对可供采用的食品安全监管国际标准的范围作出规定,对于指南、建议、宣言、行动计划、备忘录等其他形式的食品安全监管国际软法的转化范围并未明确,转化率也较低。说明我国对实施食品安全监管国际软法的重要性已有所认识但仍是不够。


  二是对WHO、CAC、ISO等国际组织发布的食品安全监管国际软法的实施相对普遍,但对于《GFSI指导文件第六版》等ISO标准以外的私营性食品安全监管国际软法却很陌生,遑论实施。中国是获得ISO22000认证数量最多的国家[8],但宣布接受GFSI认可标准的中国企业还相对较少,特别缺乏本地的大型食品生产企业;而至2010年止,美国前20强的零售商和生产商中有17家都通过了GFSI标准体系的认证。[9]由此可见,我国实施食品安全监管国际软法同发达国家还有差距。


  (二)食品安全监管国际软法实施的行政分工与程序不明


  根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》,我国食品安全行政监管体制发生了较大变动,主要由国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会与农业部这三大行政机构负责相应的食品安全监管职责。考察三者的对外关系:国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会对接的国际组织主要是WHO,前者负责起草食品安全监督管理的法律法规草案、参与制定食品安全标准、组织开展国际组织相关政策研究和信息分析[10],后者负责组织拟订食品安全标准[11];农业部对接的国际组织主要是FAO,组织研究国际农业政策和发展动态并提出相关政策建议[12]。在此基础上,食品安全国家标准审评委员会负责审查通过食品安全国家标准(《食品安全法》第23条);另有中国国家标准化管理委员会负责代表国家参加ISO和其他国际或区域性标准化组织,签定并执行标准化国际合作协议等。


  如此一来,我国负责转化、执行食品安全监管国际软法的政府机构主要有5个,它们之间如何分工合作与协调并无法律规定,仍是容易产生各自为政与重复工作的问题。不仅如此,我国实施的食品安全监管国际软法的筛选、论证、实际转化的程序并不透明,在此过程中是否充分根据我国国情进行了食品安全风险评估也犹未可知。


  (三)非政府主体未充分发挥对食品安全监管国际软法实施的促进作用


  除政府以外,食品生命周期中其他主体的参与对于食品安全监管国际软法在我国的实施也具有重要意义。2014年12月《食品安全法(修订草案二次审议稿)》增加“食品生产经营者是食品安全第一责任人,应当……诚信自律”(第4条)的规定,强调了食品经营者及食品行业协会在食品安全监管中的作用。


  我国的食品经营者以及相关社会联合体通过自我创制、自愿服从的方式进行自我管理,虽然存在一定影响力,但权威性仍有限,尤其是食品消费者协会等民间团体的作用也未得充分发挥。原因在于长久以来“我国采取行政主导型的食品安全监督方式,忽视了社会组织等其他主体参与监管的能动性和有效性;将强制作为主要的监管手段,以罚款取代治理,忽视了行政奖励、联合协作、行政指导等非强制手段的使用”[13]。加之从古至今,我国各类事项的管理均过分依赖政府的立法与执法,推崇缺乏长效性的“运动式”官方治理方式,使得多元化的监管参与难以形成,不利于食品安全监管国际软法“潜移默化”作用的发挥。国外很多行业协会与食品消费者协会则时常通过行业规范引导本行业的发展,甚至影响政府一些政策的出台,为国际软法的普及做了大量工作。


  除此之外,食品安全监管国际软法的实施也离不开国际组织、发达国家的协助,资金支持、技术转让以及专业培训等方面的外援可以对中国实施食品安全监管国际软法的能力提升产生助益。目前我国在食品安全监管合作方面同国际组织、发达国家的沟通交流比较频繁,对食品安全监管国际软法制定活动的参与也渐趋积极,只是在向外借鉴实施经验并争取援助方面还比较薄弱。


  五、我国实施食品安全监管国际软法的对策


  面对实施食品安全监管国际软法的三大困境,我国应当矫正软法可有可无的实施态度,在把握软硬法交互影响的前提下,运用好食品安全监管国际软法这个资源来修正、补充国内法,从国家战略、国内立法与执法以及国际合作等层面多方位寻求突破该软法实施困境的对策。


  (一)将实施食品安全监管国际软法提升至国家战略的高度


  安全、责任和健康是食品安全伦理必须具备的基本价值诉求[14],食品安全监管国际软法的国内实施正是应和食品安全伦理、影响我国食品产业国际竞争力的重要举措,必须从国家安全战略和发展战略部署,甚至从执政能力提升的角度出发对其加以考量。


  着力实施食品安全监管国际软法能够提高国内法与国际法、外国法的共通性,由此加深国与国之间食品安全监管的信赖度,既有利于提升本国食品的安全性为它国所承认,又有利于以此衡量它国食品的安全性以避免其损害本国消费者;在国内市场中,实施消费者高度认可的食品安全监管国际软法,能够提振消费者对政府监管能力以及食品经营者诚信经营的信心,也有助于完善国内食品安全监管体系,促进我国食品贸易发展。保障我国的安全利益、社会利益与贸易利益才是我国实施食品安全监管国际软法的最终目标。因此需将实施食品安全监管国际软法提升至国家战略的高度。


  另外,食品安全监管国际软法中有一些专门针对中国食品安全的一些建议,其中不乏中肯之言。例如2008年联合国驻华系统出具的《推动中国食品安全》报告,对我国政府在食品安全方面所做之努力同国际上最佳做法与指引方针进行对比,并从食品安全立法、食品安全管理、检查和执法、贸易因素、监测和监督、信息沟通、国际合作7个方面对中国的食品安全政策提出建议。据此,不能将食品安全监管国际软法的国内实施视作某些行政机构内部的工作甚至可有可无的事项来对待,一旦确定某些食品安全监管国际软法已经符合了在我国实施的条件,就应大胆实施,促进我国国内规范与国际软法同步发展。


  (二)厘清食品安全监管国际软法实施的行政分工与程序


  软法实施必须程序化、透明化、规范化和制度化[15]。面对食品安全监管国际软法甄别过程中分工与程序不明的问题,亟需重塑相应的甄别机制,避免各行政机构职责重复。


  首先,建议将食品安全监管国际软法的实施工作全权交由食品安全国家标准审评委员会负责,并提升其工作透明度。该委员会本就由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成,完全有能力胜任食品安全监管国际软法的国内转化工作,而不仅仅局限于审评职能。鉴于“软法主要是借助于沟通来实现实效的成文形式,诉诸文字与公开必不可少”[16],故而工作中还应邀请食品经营者、消费者、第三方认证机构的代表参与甄别工作,对外展示对食品安全监管国际软法的价值判断与利弊权衡,将国家对其加以采纳的理由公诸于众。如此才能提高社会各界对食品安全监管国际软法的认知,扩大食品安全监管国际软法的影响力。


  再者,在食品安全监管国际软法转化的具体程序中必须设立统一、规范的甄别标准,用以把握实施食品安全监管国际软法的路径与程度。我国立法当中“尽可能等同采用”、“参照”、“以……为基础”等类似的软性措辞在立法技术上已为食品安全监管国际软法转化的路径与程度留有余地,具体实施是选用国内硬法化还是国内软法化路径,不存在绝对的孰优孰劣,只是视软法的不同类型、内容与国内实际需要而定。监管权配置因涉及国家主权,是最难以借鉴食品安全监管国际软法的部分,需要政府因地制宜,加大改革力度。而食品安全监管程序与监管系统设计、食品安全信息披露、监管能力建设等方面的规范则可以尽可能同食品安全监管国际软法接轨。尤其是我国的食品安全风险评估,同世界先进水平仍有较大差距,而风险评估又恰恰是WTO和CAC用于制定食品安全监管国际软法的必要技术手段,重要性不言而喻,故而在此方面借鉴食品安全监管国际软法是极为迫切的,应强力推行。与此同时,还应高度关注食品安全监管国际软法所代表的产业利益是否能为中国国情、法律法规以及安全利益、社会利益与贸易利益所容,是否潜在扭曲贸易的可能,对私营标准尤为需要加大研究与评审力度。


  (三)鼓励非政府主体深度参与食品安全监管国际软法实施


  上文已经提到,政府以外的主体也能够对食品安全监管国际软法国内实施产生巨大影响。第三方认证机构、食品行业协会、食品经营者以及消费者群体等可以亲身参与食品安全监管国际软法的实施,还可能无形中对政府施加压力,使之运用强力的公权更高效地将食品安全监管国际软法转化为国内法。


  其中,在市场失灵和消费者弱势的情况下,第三方认证机构与食品行业协会的作用特别需要强化。专门监督、强制实施制度的第三方在收集双方信息、监督双方行为方面都具有比较优势,从而构成了制度实施中节约交易费用的一种方式[17]。第三方认证机构和食品行业协会通常具备高度的专业知识积累与实务专长,在转化、解释和执行食品安全监管国际软法方面更是具有诸多便利;且作为非利益直接相关者,其受到利益左右的可能性相对低一些。鼓励第三方认证机构与食品行业协会直接采用水准更高的国际软法作为对食品经营者的评判,不失为提高食品安全水平的便宜之计。如我国方圆标志认证集团2012年《〈食品卫生技术规范〉备案说明》便对国际、国内同类标准进行比较,认为2003年CAC《食品卫生通则》的要求高于1994年我国的GB1488-94《食品企业通用卫生规范》,进而申明该公司制定的技术规范等同采用CAC标准。


  当然,根据经济学上对理性人的一般假设,人的行为模式都是逐利性的,这深刻地反映在软法制定的内容并进而传导到实施机制中,不赋予或有损社会成员利益的软法是不可能得到他们自愿遵守的[18]。因此,政府可以补偿性支付(sidepayment)鼓励延续当前政策[19],在国内硬法及其相关政策中明确优先采购符合国际软法的食品,加大对第三方认证机构、食品行业协会以及食品经营者自觉实施食品安全监管国际软法的奖励。


  (四)积极争取国际组织与发达国家对于软法实施的援助


  食品安全监管国际软法国内实施必然仰赖于我国的实施能力,因此积极争取国际组织与发达国家在技术、资金、人员培训方面的援助实为必要,尤其是在同食品安全监管国际软法实施密切相关的环节,如我国目前最为薄弱的食品安全风险评估、食品进出口检验检疫措施执行、事故应急、软法实施能力提升等。


  不少食品安全监管国际软法本身也提倡国际组织与发达国家对发展中国家施以援手。如2001年《与实施WTO协议有关的问题和关注的决定》(DecisiononImplementation-RelatedIssuesandConcerns)第3.5、3.6条规定了国际组织和金融机构以及发达国家对发展中国家有关动植物卫生检疫措施的技术和财政援助。WHO2002年《全球食品安全战略》(WHOGlobalStrategyforFoodSafety:SaferFoodforBetterHealth)也提及WHO将对发展中国家提供技术和科技知识培训,协助他们获得用于危险性评价分析所需的资料。


  争取国际组织与发达国家支持的主体不仅仅是政府,第三方认证机构、食品行业协会、食品经营者都应同国际组织和发达国家广泛开展信息交流与合作,汲取它们促进食品安全监管国际软法实施的经验,提高自身的实施能力。


  六、结论


  食品安全监管国际软法是食品安全全球治理的有效手段,有其生成之必然,更有实施之必要。实施食品安全监管国际软法是世界范围内的大势所趋,也能够对我国安全利益、社会利益以及贸易利益的保障产生巨大推进作用,必须将其作为国家安全战略与发展战略的重要组成部分。


  虽然我国对食品安全监管国际软法的实施已取得一定进展,但还是应当清醒认识到:第一,食品安全监管国际软法是各国食品安全诉求上升到国际层面的折衷产物,我国须在充分把握其实施特点、兼顾内部国情与外部环境的前提下,对其予以甄选实施。第二,食品安全监管国际软法的实施不仅仅是国际软法到国内规范的转化,更是我国一整套法律制度的调整,涉及战略部署、立法、行政、社会参与的方方面面,食品安全监管国际软法进一步推广的障碍依旧存在。


  面对国内消费者对于食品安全的迫切需求以及国际食品贸易竞争的巨大压力,须循序渐进,从国家战略的高度把控食品安全监管国际软法实施的具体步骤,明晰参与实施各主体的职能(功能),充分论证实施的路径与程度,调动食品生命周期中各主体参与实施的积极性,争取国际组织与发达国家的援助,确保食品安全监管国际软法在我国的实施落到实处,真正有效地提高食品安全监管水平和食品贸易竞争力,襄助我国食品安全监管体制的现代化转型,以求掌握食品安全监管领域的国际话语权。