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中美食品安全信息披露机制的比较研究

作者:admin 更新时间:2018年11月03日 08:10:58

  摘要:完善的食品安全信息披露机制,可以有效地解决由于信息不对称而导致的“市场失灵”和“政府失灵”问题,提高食品安全质量。鉴于美国食品安全信息披露机制建设已居于世界领先地位而中国仍处于探索阶段,本文首次从基础制度、主体、立法、内容四方面全面比较了中美食品安全信息披露机制存在的差距,系统分析了差距形成的原因并得出了相关的启示。本文主要结论:中国应在加大投资建设信息披露基础制度、改进监管体制协调信息披露主体、完善立法规范信息披露保障机制、引导公众参与强化信息披露社会监督等方面借鉴美国经验。


  关键词:食品安全;信息披露机制;信息采集;美国经验;


  作者:刘家松


  随着苏丹红、地沟油、瘦肉精、毒豆芽、染色馒头等诸多食品安全恶性事件接二连三地爆发,食品安全问题引起社会各界的广泛关注。食品安全问题并非“中国特色”,以拥有安全、卫生、营养食品而著称于世的美国,也曾经历过与中国现阶段类似的食品安全事件频繁爆发的严峻时期。美国食品安全管理之所以最终能够取得成功,很大程度是因为其拥有完善的食品安全信息披露机制。完善的食品安全信息披露机制,可以有效地解决由于信息不对称而导致的“市场失灵”和“政府失灵”问题,保证食品安全信息的充分披露,从而规范食品安全行为,提高食品安全质量。然而,相比于食品安全信息披露机制建设已处于世界领先地位的美国,中国食品安全信息披露机制建设仍处于探索阶段。因此,在全面比较中美食品安全信息披露机制差距的基础上,分析差距形成的原因并得出相关的启示,对建设中国特色的食品安全信息披露机制具有重大的现实意义。


  一、中美食品安全信息披露机制存在的差距


  食品安全信息披露机制主要是指食品安全信息披露的基础制度(采集、分析、追溯、发布与反馈制度)、主体、立法、内容等四方面的机制。全面比较中美食品安全信息披露机制存在的差距,可以为分析差距形成的原因和得出相关的启示奠定基础。


  (一)信息披露基础制度:美国完整的采集、分析、追溯、发布与反馈制度;中国基础制度建设薄弱


  中美在食品安全信息披露的基础制度建设方面存在较大的差距。


  1、信息采集:美国检验机构权威、检测技术先进、采集渠道广泛;中国权威检验机构较少、检测技术落后、采集渠道分散


  食品安全信息采集是食品安全信息披露的第一步,食品安全信息采集主要包括相关的检验机构、检测技术与采集渠道等内容。


  (1)美国食品安全信息的检验机构权威、检测技术先进和采取渠道广泛,保证了美国食品安全信息采集的及时、准确和全面。


  在检验机构方面,早在1999年,美国就建立了实验室应急网络(LRN),其目的是保证重大传染病疫情、重大突发性公共卫生事件爆发时能够迅速确诊病原,权威的检验机构保证了食品安全信息采集的及时性;在检测技术方面,仅美国食品和药品监督管理局(FDA)就可检测360多种农药,先进的检测技术保证了食品安全信息采集的准确性;在采集渠道方面,美国建立了国家、地方、产业、企业和个人不同层级的信息采集平台,采集包括食源性疾病信息、食品进出口信息、环境信息和化学残留信息等在内的食品安全信息,广泛的采集渠道保证了食品安全信息采集的全面性。


  (2)中国食品安全信息的权威检验机构较少、检测技术落后、采集渠道分散,不能保证食品安全信息采集的及时、准确和全面。


  在检验机构方面,国家级的检测机构只有卫生和计划生育委员会的食品卫生监督检验所、国家食品质量监督检验中心及中国疾病预防控制中心下属的营养与卫生研究所等,较少的权威检验机构却承担着大量的食品卫生检测工作,显然不能保证食品安全信息采集的及时性;在检测技术方面,部分地方对农药、兽药、化肥等在食品中残留的检测,甚至还停留在原始的感官评判阶段,对新污染物更是缺乏科学的检测手段,检测技术的落后显然不能保证食品安全信息采集的准确性;在采集渠道方面,食品监管各部门之间尚没有建立有效的信息共享机制,导致食品安全信息采集渠道分散,不能保证食品安全信息采集的全面性。


  2、信息分析:美国拥有完善的信息风险分析制度;中国缺乏信息风险分析的相关制度


  为将采集的原始状态信息加工处理成规则的、符合特定要求的科学信息,必须对采集的信息进行风险分析,即风险评估、风险管理和风险交流。


  (1)美国完善的风险分析制度,保证了食品安全信息加工处理的科学、合理和及时。


  在风险评估方面,1997年,美国“总统食品安全计划”首次提出通过预测型模型或其他工具方法,对食品的微生物污染进行风险评估,风险评估保证了食品安全信息加工处理的科学性;在风险管理方面,美国联邦食品安全机构每年年初都会定期召开会议,共同讨论决定一个以风险管理为基础的年度综合采样计划,用以检验药物和化学物质在食品中的残留、抗生素在动物中的使用,超标的残留信息将作为本年度食品安全监管的基本依据,风险管理保证了食品安全信息加工处理的合理性;在风险交流方面,食品安全管理部门会定期将风险分析的各种情况向社会公开,并接受社会大众的建议,共同完善国家的风险分析体系,风险交流保证了食品安全信息加工处理的及时性。


  (2)中国目前缺乏信息风险分析的相关制度,不能保证食品安全信息加工处理的科学、合理和及时。


  3、信息追溯:美国食品企业信息记录完整可追溯;中国食品企业信息记录不完整不可追溯


  完整的食品企业信息记录和保存制度,可以保证食品安全信息的可追溯性,从而明确责任,提高食品安全质量。


  (1)美国完整的食品安全信息记录系统,保证了食品安全信息的可追溯性。根据FDA的规定,所有食品企业都必须记录和保存食品生产、加工、包装、销售各环节的详细信息。完整详细的记录系统,保证了食品安全信息的可追溯性。


  (2)中国食品安全信息的记录系统并不完善,不能保证食品安全信息的可追溯性。中国食品安全记录系统尚处在建设之中,现阶段的食品企业大多只是记录和保存有利于企业的信息,不能形成一个完整的食品安全信息追溯体系。


  4、信息发布:美国建立了统一权威的发布平台,实现了信息的共享;中国缺乏统一权威的发布平台,不能实现信息的共享


  由于食品安全信息发布的目的是让社会公众收到并接受该信息,因此建立能够实现信息共享的统一权威的发布平台便至关重要。


  (1)美国建立了统一权威的信息发布平台,实现了信息的共享和协调。为了实现食品安全信息的共享和协调,美国建立了统一权威的食品安全信息发布平台——食品安全网(www.foodsafety.gov)。通过食品安全网将不同部门、不同产品的信息进行汇总、整理、分类,再通过网络的形式统一发布,由此形成了由点到面的信息网络,大大提高了食品安全信息的传播速度和利用效率。


  (2)中国发布渠道随意,缺乏统一权威的信息发布平台,不能实现信息的共享和协调。目前中国食品监管部门主要通过网络、短信或是电视、报纸的形式发布信息,或者只是通过政府报告、政府文件的形式传达信息,发布渠道随意。由于没有建立统一权威的信息发布平台,使得政府各部门的信息资源呈现离散甚至自相矛盾的状态,不能实现信息的共享和协调。


  5、信息反馈:美国反馈途径多样;中国反馈途径缺乏


  食品安全信息与社会公众的交流与反馈,不仅可以更宽泛地采集食品安全信息,而且可以发现食品安全问题,保证食品安全信息的透明度和适应性。


  (1)美国食品安全信息反馈制度完善,反馈途径多种多样。美国食品安全信息与社会公众的交流与反馈,主要有三种途径:1免费热线:早在1985年7月,美国农业部及美国食品和药品监督管理局就已经开始设立电话服务免费热线;2在线提问:如美国农业部设立了AskKaren在线提问平台;3调查与评估:美国政府还定期或不定期地通过问卷的方式来调查与评估社会公众对食品安全管理的反馈意见。多种途径的交流与反馈,不仅增加了食品安全管理工作的透明度,而且可以及时了解社会公众重点关注的问题类型,改进食品安全管理工作。


  (2)中国信息反馈制度缺乏,社会公众缺少反馈食品安全信息的途径。关于信息交流与反馈,中国尚未建立相关方面的制度,信息反馈量不足,信息反馈功能没能普及,缺乏必要的接受消费者信息反馈的专职机构,未能建立起完善的公众信息反馈机制,不利于管理工作的改进。


  (二)信息披露主体:美国分工明确;中国分工模糊


  中美食品安全信息披露主体的分工方面存在较大的差距。


  1、美国分工明确的食品安全信息披露主体


  美国食品安全信息披露主体包括:隶属于公共卫生部的食品和药品监督管理局(FDA)及疾病控制与预防中心(CDC)、隶属于农业部的食品安全检验署(FSIS)及动植物卫生检验署(APHIS)、环境保护署(EPA)、隶属于商务部的国家海洋渔业局(NMFS)、地方政府卫生部门。


  食品和药品监督管理局(FDA),主要负责除肉类和家禽产品外的国产和进口食品的信息披露;疾病控制与预防中心(CDC),主要负责食源性疾病以及其他突发性疾病的病原、发病率、趋势的调查、预防等方面的信息披露;食品安全检验署(FSIS),主要负责肉类、家禽、蛋类以及相关制品的信息披露;动植物卫生检验署(APHIS),主要负责动物和植物制造食品的信息披露;环境保护署(EPA),主要负责饮用水、农药的信息披露;国家海洋渔业局(NMFS),主要负责海产品的信息披露;地方政府卫生部门,主要负责与FDA和其他联邦机构合作,对辖区内所有食品安全信息进行披露。


  虽然美国食品安全信息披露涉及的主体较多,但由于法律法规对联邦各部门以及地方政府卫生部门的职责权限规定详细,美国食品安全信息披露主体分工明确。


  2、中国食品安全信息披露主体分散


  中国食品安全信息披露的主体,长时间是从行政管理的角度进行划分的:生产环节的食品安全信息披露主体为农业部门,加工环节的食品安全信息披露主体为质检部门,流通环节的食品安全信息披露主体为工商部门,消费环节的食品安全信息披露主体为卫生部门,进出口环节的食品安全信息披露主体为检验检疫部门。这种“一个部门负责一个环节”的政府食品安全信息披露主体,没有充分考虑食品安全问题本身的特点,导致食品安全信息披露主体分散,缺乏有效的信息共享协调机制。


  2013年3月13日,十二届全国人大一次会议通过大部制改革方案后,政府食品安全信息披露的主体变为三个:国家卫生和计划生育委员会、农业部、国家食品药品监督管理总局。国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险预警和食品安全标准信息的披露;农业部只负责初级农产品食品安全信息的披露;国家食品药品监督管理总局负责农产品进入零售、批发市场或加工企业后的食品安全信息披露以及食品安全信息的综合协调。经过大部制改革,中国食品安全信息披露主体过于分散、缺乏有效信息共享协调机制的现状将在很大程度上得到改善,然而,由于政府食品安全信息披露主体刚刚组建,人员结构复杂,如何形成高效的食品安全信息披露主体,还需要长时间的磨合。


  (三)信息披露立法:美国完善的信息类、食品安全与商业秘密立法;中国尚待完善


  食品安全信息披露的法律保障涉及信息类、食品安全与商业秘密三类法律,中美在食品安全信息披露立法方面存在较大的差距。


  1、美国立法完善为食品安全信息披露提供了全面的法律保障


  在信息类立法方面,《信息自由法》(FOLA)、《行政程序法》(APA)和《联邦咨询委员会法》(FACA)等三部法律为食品安全信息的公开透明奠定了基础。《信息自由法》确立了食品安全信息“公开是原则,不公开是例外”的总体指导思想;《行政程序法》规定了行政法规的制定、修改、废除必须遵守一定的程序和对应利益集团的规矩,为社会公众参与食品安全行政法规的制定、食品安全信息的公布和反馈提供了法律依据;《联邦咨询委员会法》是规范咨询机构行为的法律,当行政部门制定行政法规需要咨询机构提供咨询意见和建议时,咨询机构必须尽量保持各方面的利益均衡,避免利益冲突,并保证公众的评论权利,为食品安全信息披露主体的协调和不同部门食品安全信息的共享提供了法律依据。


  在食品安全专门立法方面,《联邦食品、药品、化妆品法》从基本法的角度为食品安全信息披露提供了总体原则规范;《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》、《联邦肉类检验法》、《联邦公平包装和标签法》、《联邦卫生食品运输法》、《联邦进口牛奶法》、《联邦食品质量保障法》等一系列法律法规,对各类食品所有环节食品安全信息披露的内容、范围和具体方法作出了具体规定,为食品安全信息采集、追溯、披露和使用提供了法律依据。


  在商业秘密立法方面,《统一商业秘密法》对食品安全信息采集、披露过程中涉及的商业秘密保护问题,进行了详细的规范。


  2、中国立法不完善不能为食品安全信息提供全面的法律保障


  在信息类的立法方面,《政府信息公开条例》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》为社会公众获取食品安全信息提供了一定的法律依据,但由于相关规定过于原则和抽象,没有具体的实施条款和细则,社会公众对食品安全信息的知情权仍然缺乏具体的法律依据。


  在食品安全的专门立法方面,虽然《食品安全法》从基本法的角度,《农产品质量安全法》、《食品标识管理规定》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《进出境商品检验法实施条例》、《食品广告发布暂行规定》等法律从多种角度,对食品安全信息披露作出了一些规定,但由于制定主体的不同和规范的分散,食品安全信息的共享和协调还缺乏法律依据。


  在商业秘密的立法方面,中国目前尚没有关于商业秘密的专门法律,《反不正当竞争法》第十条虽然简单涉及到企业商业秘密的保护问题,但由于规定得过于抽象难以具体操作,使得食品安全信息在采集和披露实践中出现较大的困难。


  (四)信息披露内容:美国丰富、分类科学;中国有限、缺乏科学分类


  中美在食品安全信息披露的内容方面存在较大的差距。


  1、美国食品安全信息披露的内容丰富、分类科学,可以满足不同使用者的多种需求


  美国食品安全信息披露的内容特别丰富,如食源性疾病预警信息、食品质检报告信息、问题产品召回信息、消费者投诉信息、教育与培训信息、国家食品安全投资计划信息、科研机构研究报告信息等,几乎囊括了所有与食品安全有关的信息,信息内容科学、全面、合理,具有较强的指导作用。


  为最大程度地满足不同群体对信息不同的要求,美国对食品安全信息披露的内容进行了科学的分类。如为消费者提供的信息包括:食源性疾病预防、家庭安全食品备制、问题产品召回、教育及培训等,以便消费者能够在购买食品中能够更好地保护自己的权益;为生产经营者提供的信息包括:法律法规、政策信息,产品质量标准和责任信息,生物技术和安全操作技术规范(HACCP)等技术信息,国内外食品经营市场信息;为科学研究工作者提供的信息包括:研究报告数据库信息、风险评估信息、新技术发展趋势信息等。


  丰富的内容和科学的分类使得信息使用者对相关信息的了解更加深刻,能极大地提高信息的有用性。


  2、中国食品安全信息披露内容有限、缺乏科学分类,不能满足不同使用者的多种需求


  中国食品安全信息披露的内容有限,主要以突发性食品污染事件及人畜共患病事件等的事后处理通报信息为主,食品安全教育与培训、预警类信息极度缺乏,既不利于指导食品生产企业,也不利于提高消费者的食品安全知识水平。


  中国披露的食品安全信息没有进行科学的分类整理,基本上都是以最原始的形态公布,信息中的专业名词和术语晦涩难懂,也没有相应的专家解释,导致信息质量低下,不能满足不同利益主体的不同需求。


  二、中美食品安全信息披露机制差距形成的原因分析


  中美食品安全信息披露机制差距形成的原因,主要包括:投资不足、监管体制不顺、立法不完善、社会公众参与程度低所分别导致的信息披露基础制度建设滞后、信息披露主体分散、信息披露缺乏法律保障、信息披露缺乏社会监督等四个方面。


  (一)投资不足导致信息披露基础制度建设滞后


  食品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈制度为食品安全信息披露机制的基础制度,这些基础制度的建设需要巨大的食品安全投资。


  美国高度重视食品安全投资。如2010财年美国食品和药品管理局(FDA)的项目经费(Programlevel)比2009财年增加了5.11亿美元,2011年美国食品和药品管理局向总统申请的预算经费高达40.3亿美元。1受益于长期大量的食品安全投资,美国检验机构权威、检测技术先进、信息采集渠道广泛,实现了食品安全信息的及时和全面采集;通过风险评估、风险管理和风险交流对初始信息进行加工处理,保证了信息披露的科学性;覆盖全面的信息记录系统保证了食品安全信息的准确、真实及可追溯;通过建立统一的信息发布平台,实现了食品安全信息的共享;通过在线提问、免费热线、调查与评估等方式,实现了食品安全信息对社会公众的及时反馈。


  与美国相比,中国在食品安全方面的投资严重不足,根据美国财政部与中国财政部网站披露的数据,2013年美国有关食品数量与质量安全有关的财政投入占财政总预算的比例高达3.89%,而中国的比例仅为0.34%。中国食品安全投资极度匮乏,相关检验机构的基本物质保障条件较差,导致食品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈等基础制度建设严重滞后,食品安全信息披露内容有限、质量不高。


  (二)监管体制不顺导致信息披露主体分散


  美国实行的是以分品种监管为主的监管体制,各种食品根据其类别“从农田到餐桌”全过程的监管均由一个部门负责,分品种监管体制形成了权责明晰、分工明确的全方位食品安全信息的披露主体,保证了食品安全信息从总体到细节的全覆盖和信息的协调和共享。


  中国实行的是以分环节监管为主的监管体制,这种不同部门负责不同环节的监管体制会导致食品安全信息披露主体分散,进而影响到食品安全信息的有效供给。同时,各部门之间缺乏信息共享的协调机制,使得一些食品安全信息的披露口径不一致,削弱了所披露信息的权威性和科学性。如关于食品添加剂二氧化硫的使用标准,卫生和计划生育委员会规定的标准是0.035g/kg,而农业部规定的却是0.1g/kg,不同部门使用不同的标准,会严重影响食品安全信息的质量和社会公众的信任度。2013年3月大部制改革后,中国食品安全多头监管的问题将在很大程度上得到缓解,然而,由于新的监管体制成立不久,仍然需要一个较长的磨合期才能有效地发挥作用。


  (三)立法不完善导致信息披露缺乏法律保障


  美国已经形成了相对完备的食品安全法律框架,包括信息方面的立法、食品安全的专门立法以及商业保密方面的法律,为食品安全信息披露机制的完善提供了全面的法律保障。


  中国食品安全信息披露的立法并不完善。


  在信息立法方面,社会公众获取食品安全信息缺乏法律依据。


  在食品安全专门立法方面,首先,食品安全的相关专门法律缺乏有效衔接影响了法律的实施效果,如《农产品质量安全法》规定由农业部门负责监管食用农产品的质量安全问题,《食品安全法》规定由卫生和计划生育部门、食品药品监管部门负责监管食用农产品安全的有关信息公布问题,两部法律均没有明确规定食用农产品安全信息的采集、分析、追溯、发布与反馈各环节的衔接问题,导致农业部门、卫生和计划生育部门、食品药品监管部门在实际操作的过程中,不能相互协调,法律实施的效果比较差。其次,中国食品安全法律法规缺乏可操作性,不够具体,很多食品安全事故发生后却找不到相关的法律法规依据进行及时处理。


  在商业秘密立法方面,中国并没有相应的专门法律加以规定,《反不正当竞争法》过于笼统、原则性的规定在实践中难以操作,既不利于对商业秘密的保护,也不利于食品安全信息的采集和披露。


  (四)公众参与程度低导致信息披露缺乏社会监督


  美国充分的食品安全信息披露与社会公众较高的参与程度密切相关。美国在食品安全立法过程中重视社会公众的参与,在食品安全信息披露全过程中重视与社会公众的交流与反馈。此外,美国民众也具有强烈的食品安全意识并积极付诸行动,如9·11事件后,美国的消费者团体和食品行业团体联合起来,共同成立了一个非营利性的组织,强烈要求政府给予FDA更多的经费。社会公众广泛参与,有利于充分发挥社会公众的监督作用。


  中国社会公众在食品安全监管和食品安全信息披露过程中的参与程度较低。一方面,食品安全监管部门披露食品安全信息不注重与消费者的沟通、交流;另一方面,由于教育与培训的缺乏,社会公众缺少食品安全的相关知识,对食品安全信息也极少关注。社会公众的参与程度不高,不能充分发挥对政府职能部门和生产经营者的监督作用,这也会导致食品安全信息披露机制不完善。


  三、美国成功经验对中国的启示


  为完善食品安全信息披露机制,中国应在加大投资建立信息披露基础制度、改进体制协调信息披露主体、完善立法规范信息披露保障机制、引导公众参与强化信息披露监督等方面借鉴美国经验。


  (一)加大投资建立信息披露基础制度


  食品安全信息披露的采集、分析、追溯、发布与反馈基础制度的建立及运行良好,需要巨大的投资。中国应借鉴美国经验,进一步加大食品安全投资,建立有效的食品安全信息披露基础制度。


  在信息采集方面,建立权威的检验机构,引进先进的检测技术,构建广泛的采集渠道,从而实现食品安全信息及时、全面的采集;在信息分析方面,应逐步建立和完善包括风险评估、风险管理和风险交流在内的食品安全风险分析预警体系,以提高食品安全信息披露的合理性和科学性;在信息追溯方面,应建立起全国性的食品安全信息记录系统及信息可追溯系统,为问题食品召回制度的实施提供事实依据,也为食品安全信息的全面、合理披露提供可靠信息来源;在信息发布方面,应通过开设专门网站,形成统一权威的食品安全信息披露平台;在信息反馈方面,应通过与社会公众的全面信息反馈和交流沟通,完善食品安全信息的披露内容,提高所提供信息对信息使用者的有用性。


  (二)改进监管体制协调信息披露主体


  中国目前的食品安全监管体制存在多头监管、各自为政、各成体系的问题,从而导致食品安全信息披露主体分散,相互之间缺乏信息共享机制。中国应借鉴美国经验,纵向监管方面,应实行国家监管机构垂直一体化的监管体制,形成国家披露为主、地方披露为辅的互补体制;横向监管方面,应明确划分食品安全监管各部门的职责权限,建立综合协调机制,实现食品安全信息资源的共享和协调。


  (三)完善立法规范信息披露保障机制


  食品安全信息披露覆盖的领域广泛,需要立法加以明确和规范,健全的法律法规可以为食品安全信息披露机制的完善提供规范的保障机制。中国应借鉴美国经验,一方面,加快修订食品安全的各项专门法规,对食品安全信息披露的主体、内容、标准及处罚措施作出明确规定;另一方面,加强信息类和商业秘密保护的专门立法工作,界定社会公众对食品安全信息的知情权和商业秘密的范畴,为食品安全信息的有效采集和披露提供法律依据。


  (四)引导公众参与强化信息披露监督


  食品安全信息披露涉及社会生活的方方面面,与每个社会公众的切身利益紧密相关。提高社会公众在食品安全监管和食品安全信息披露中的参与度,可以让最有发言权的社会公众充分发挥应有的推动作用。中国应借鉴美国经验,对包括行业协会、消费者保护组织、食品生产经营者、消费者和新闻媒体等在内的社会公众进行积极引导,重点加强对生产经营者和消费者的食品安全教育与培训,提高社会公众的参与度,发挥社会公众的监督和促进作用,实现包括政府在内的各利益主体的良性互动,从而逐步完善中国食品安全信息披露机制。