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社会资本参与重大水利项目建设运营模式探索

作者:admin 更新时间:2018年11月09日 08:29:27

  摘要:论述社会资本参与重大基础设施建设的重要意义以及参与重大水利工程建设的主要途径,揭示社会资本参与重大水利工程建设面临的政府保障机制不健全、经营权和投资收益难以保障、退出机制不完善、融资困难等问题,并提出相应建议。在对社会资本参与重大水利工程建设运营的关键问题进行分析的基础上,探讨了以PPP+基金模式参与某河流水环境治理工程项目建设运营的运作方式。


  关键词:社会资本;重大水利工程;投融资;改革;PPP+基金;


  作者简介:毕小刚(1959—),男,山东巨野人,教授级高级工程师,博士,主要从事水务建设投融资与水权交易研究


  重大水利工程是水利基础设施体系的重点和关键,对保障国家水安全和促进区域经济社会发展具有重要的作用。党中央、国务院高度重视重大水利工程建设,习近平总书记更是提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针,要求通盘考虑重大水利工程建设,按照确有需要、生态安全、可以持续的原则对重大水利工程进行论证。党的十八届三中全会以来,为适应经济新常态,党中央、国务院对深化投资体制改革、鼓励社会资本发展做出新的部署,对吸引社会资本参与重大基础设施建设提出了新的要求[1,2]。水利是基础设施中重点和优先发展的领域之一。当前,一方面,面对中国经济增速下行的压力,为了稳增长,需要建立公平、开放、透明的市场规则,让更多社会资本进入节水、供水等重大水利工程的建设和运营当中;另一方面,为解决当前大规模重大水利工程投入资金严重不足的问题,促进中国经济社会可持续发展和产业转型升级,也需要营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,让庞大社会资本进入实体经济。为此,2015年3月,中华人民共和国国家发展和改革委员会、财政部、水利部印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》[3],为加快建立公平、开放、透明的重大水利工程建设运营市场规则,营造平等投资环境,激发市场主体活力和潜力,鼓励和引导社会资本参与,提供了政策依据。让社会资本参与重大水利工程项目建设运营,有利于:①优化投资结构,建立健全水利投入资金多渠道筹措机制;②引入市场竞争机制,提高水利管理效率和服务水平;③转变政府职能,促进政府与市场有机结合、两手发力;④加快完善水安全保障体系,支撑经济社会可持续发展。


  本文在对有关政策进行解读的基础上,以某河流水环境治理项目为例,对社会资本参与重大水利工程项目的建设运营模式进行探讨。


  1社会资本参与重大水利工程项目建设运营的进入途径


  根据《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,社会资本是指相对政府财政资金以外,符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,以及其他投资、经营主体愿意投入重大水利工程的资金。重大水利工程项目可以按照存量项目和增量项目分别设计社会资本进入途径。


  1.1存量项目


  对于存量重大水利工程项目,可以选择一批工程项目通过盘活存量的方式,即采用股权出让、融资租赁、委托运营、基金引导、整合改制等,打通投资渠道,吸引社会资本投入,以加大专业化营运力度,扩大产业化规模[4]。


  1.2增量项目


  对于增量重大水利工程项目,可以将重大水利工程项目按照获得现金流的能力,分为经营性、准公益性和公益性项目三大类。


  a.经营性项目,包括工业及城镇供水、水力发电、水库养殖、水上旅游等。可以通过依法放开建设和经营市场,积极推行投资运营主体招商,政府不再直接介入,拓宽和创新投融资模式,吸引社会资本进入。


  b.准公益性项目,包括水利枢纽、水库工程、灌区节水改造工程等。可以通过建立投资、补贴与价格协同机制,以政府和社会资本合作(PPP)模式、股权合作等多种方式引导社会资本进入[5]。


  c.公益性项目,包括防洪、排涝、抗旱、水土保持和农田水利等,可采取与经营性较强项目或者周边土地开发捆绑等,以公开招标方式鼓励社会资本进入。


  2社会资本参与重大水利工程项目建设运营面临的问题与建议


  2.1社会资本参与重大水利工程项目建设运营面临的问题


  2.1.1政府对社会资本投入保障机制不完善


  社会资本投资基础设施项目,其建设项目审批过程复杂,事项较多,且耗时长,而重大水利工程项目前期工作更多,形成了阻碍社会资本投入的政策壁垒,严重影响社会资本参与投资的积极性。近期,国家发展和改革委员会印发了《关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》,提出了减少审批事项、下放初步设计审批权限、优化审批服务的新政策。但是重大水利工程项目涉及的土地、规划、环保、水土保持等审批事项目前还没有进一步精简和优化。此外,在项目实施过程中,社会资本投资人在面对征地拆迁等有关问题时,往往阻力很大,无从下手,需要政府出面解决,否则也将增加社会资本投资成本和难度。


  2.1.2社会资本投资的合理收益难以保障


  社会资本无论以股权合作、特许经营或PPP模式,应始终坚持“谁投资、谁经营,谁占有、谁支配,谁管护、谁受益”的投资原则,保障社会投资人获得合理的投资收益。但现实中,对于准经营性或者公益性重大水利工程项目,一方面,为了充分发挥其公共服务效益,常常忽视其经济效益,使得项目未来收益难以保障[6];另一方面,这些项目往往投资大,回报周期长,相对于投资资本市场的投资收益率低,若无相关政策、财政、金融等支持,将无法保障水利工程投资具有稳定的收益,则很难吸引社会资本参与其中。


  2.1.3社会资本参与重大水利工程项目的融资能力较弱


  目前水利工程融资市场发展较快,对于从事水利工程建设运营的大型国有企业,已经形成了股票类、贷款类、债券类、基金类、融资租赁类、财政支持等六类融资方式[7]。但民营企业、外商投资企业、混合所有制企业参与重大水利工程建设运营的融资能力较弱,主要体现为:①商业银行贷款要求具备较高的融资条件,如抵押物、合理收费机制等;②很难获得规模大、利率低、还款期长的政策性银行贷款;③在资本市场发行债券或者股票融资,要求参与项目具有较高的收益率,但是非经营性重大水利工程的收益率较低甚至无收益。


  2.1.4市场退出机制不健全


  合理退出机制是社会资本投入重大水利工程建设运营结束后,在既不影响公共服务,又能保障社会投资人获得相应利益的前提下,实现社会资本从重大水利工程项目中退出,这是社会资本是否有意愿参与重大水利工程建设运营的关键。社会资本退出有两种途径:①正常退出,即政府和社会资本合同期满后,按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。但政府应对运营中的社会资本进行严格监督,防止社会投资者因追逐自身利益而损害社会公众利益。②非正常退出,即在政府和社会资本合作过程中,出现违约事件、国家政策变动或者不可抗力导致项目终止,项目实施机构要及时做好接管、回购、补偿工作,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。但目前社会资本退出机制比较单一,且受非市场因素影响较大,投资风险与收益不对等[8]。


  2.2鼓励和吸引社会资本参与重大水利工程项目建设的建议


  为更好地鼓励和吸引社会资本参与重大水利工程项目建设,政府部门应从以下几个方面改进和完善服务与管理:①社会资本进入重大水利工程项目途径应更加透明化,在公开、公平、公正的原则下鼓励和吸引社会资本参与,并通过招投标方式选择优秀投资者参与重大水利工程项目的投资运营,明确其投资运营主体地位,赋予与之对等的职权。②重大水利工程项目审批应更加规范化,对需要核准的项目,及时完成核准项目申请报告的编制;对需要审批的项目,按程序编制完成项目建议书、可行性研究报告、初步设计,实现项目核准审批简单、规范的流程。③社会资本参与重大水利工程项目方式的设计应更加合理化:对存量项目采用股权出让、委托运营、基金引导、整合改制等方式;对增量项目,要确立政府和社会资本合作机制;对准公益性或者公益性项目,可建立社会资本与“重大水利工程项目与经营性项目(土地开发)”捆绑建设运营的方式。④重大水利工程项目的进出机制应更加科学化,根据重大水利工程项目的特殊性,发挥其资本和技术优势,通过建立政府资金引导、项目财政补贴、完善价格机制,保障社会资本参与项目具有合理的收益,并为社会资本自身的融资提供更为宽松的外部环境,降低其在合作期的经营风险,合作结束后可以正常退出。


  3某河流水环境治理项目PPP+基金模式设计


  3.1某河流水环境综合治理项目背景


  某河流是北京市北部地区重要的排水河道,经多次治理,干流河道满足防洪排水规划。但是,由于河道周边人口多而杂,水环境脏乱差的问题长期以来始终没有得到有效改善。为此,北京市将某河流水环境综合治理工程纳入“北京市河湖水系连通及循环利用建设”的重要组成部分,其主要任务:①河道清淤、绿化改造,大幅提升沿线生态环境;②建成某河流河口湿地公园,具有雨水、洪水滞蓄功能,减轻下游河流的防洪压力,在此基础上建设水网、绿网、路网,实现“三网”融合,建成京城北部地区生态宜居网络。按照北京市政府明确的建设任务和职责分工,北京水务投资中心主要负责以下工程建设任务:①某河流水环境治理工程,包括干流清淤工程、干流景观提升工程、断面考核监测系统工程。②湿地公园工程,包括河口滞洪区工程、老河湾治理工程、河口雨洪湿地公园。


  3.2参与某河流水环境综合治理项目PPP+基金的投融资模式


  北京水务投资中心作为某河流水环境治理工程建设实施的主体,借鉴贵阳南明河治理市场化模式,计划采用“土地捆绑+河道经营”方式,按照“建设期资金靠土地收益、运行维护期资金靠资源经营”的市场化工作思路解决某河流生态治理及养护管理资金。其中建设期的河道生态治理和湿地公园建设的工程投资纳入土地一级开发成本,利用土地开发平衡收益;运营期的河道及湿地养护、管理等费用通过生态资产、地下空间、沿线广告等综合经营解决。北京水务投资中心结合近期国务院、北京市政府《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资》的文件精神,提出某河流水环境综合治理项目PPP+基金的投融资模式,加大社会资本对公益类水务基础设施领域的投入力度,将政府的政策意图与社会资本的管理效率有机结合起来,实现多方共赢。某河流治理项目PPP+基金的投融资模式见图1。


  某河流水环境综合治理项目PPP+基金投融资模式为政府出资代持人(项目业主)联合社会投资人共同发起设立“某河流水环境建设基金”,规模暂定50亿元。通过对基金交易结构、退出机制及增信措施的方案设计,计划以市级财政投入的10亿元启动资金为引导,吸引社会投资40亿元,解决项目资本金不足的难题,充分发挥社会资本技术、管理及资金优势。北京水务投资中心再通过股权合作方式,吸引社会资本参股,共同出资设立某河流水环境治理公司、某河流建设开发公司,分别承担某河流水环境治理及指定区域土地一级开发任务。通过建立PPP机制,辅以某河流水环境建设基金注资措施,可二次撬动融资杠杆,运用银行信贷、项目收益债券及中期票据等多种方式筹集资金100亿元。


  4结语


  通过构建PPP+基金的投融资创新模式,可以充分发挥市场配置资源的决定性作用,既可充分调动社会资源参与首都水环境治理的热情,提升全民环境保护理念,又可为社会资本投资水务基础设施提供参与的平台和载体,对于深化北京市水务投融资体制改革具有重要的示范带动作用