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论行政法学与行政管理学的互动关系

作者:admin 更新时间:2018年08月06日 11:32:19

  行政法学属于法学,行政管理学属于公共管理学,这是目前国内外一致接受的学科划分方式。然而,这两个学科又是不同学科体系中相互关系最为紧密的学科。这不仅表现在他们各自的研究都与“行政”密切相关,而且表现在他们各自作为一门独立的学科的产生,本来就有着共同的社会背景和学术背景;进而,他们在当代的发展,也面临着共同的挑战。可以毫不夸张地说,在过去两百年的发展历程中,行政法学与行政管理学一直是同呼吸共命运的,在今天依然如此。尽管它们在研究的角度和方法上各不相同,尽管它们对“行政”的关注各有侧重,但作为社会的上层建筑,它们在服务于其经济基础这一点上是共同的。这也决定了它们在社会生活中所扮演的是既追求民主和公平,又重视成果和效率;既要法治和人权,又要强有力的政府的一对孪生兄弟的角色。它们各自的发展,是相濡以沫的关系。只有不断地从各自身上汲取营养,才能共同发展、共同进步。


  一、从学科的产生背景看二者之间相互依赖的关系


  如果以1889年行政法院的地位在法国被明确作为行政法产生的标志(行政法学的产生与行政法的产生大体是同步的),以1887年伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)在《政治学季刊》(PoliticalScienceQuarterly,2,June1887)发表《行政学研究》(TheStudyofAdministration)为现代行政学产生的标志[1](P2),则行政法学与行政学产生的时间大体相当。不过这只是简单的时间对比。从历史发展来看,行政活动的历史要比行政学以及行政法学的产生漫长得多。近代意义上的行政,是随着19世纪末20世纪初“行政国家”的产生而受到重视的。生产的进步和社会结构的相应变化,使得自由竞争的资本主义世界的各项矛盾充分暴露,迫使政府由过去消极无为的“守夜人”逐步向积极的管理者转化。对社会生活的主动干预带来了行政权力的不断扩张和政府组织的持续膨胀,行政管理活动开始受到普遍的关注,而研究行政活动的科学也应运而生。可以说,这个历史背景,是行政法学与行政管理学产生的共同前提。所不同的是,它们对于行政活动的研究,一开始就有不同的切入点。在行政法的母国法国,行政制度首先是“一个中央集权运动的产物”[2](P4),而在大革命时期,通过行政权从代表着落后、保守势力的司法部门中分离出来后,专门的行政司法部门得以确立,行政审判制度也基本成型。由于行政制度在法国的独特的优越地位,对行政制度的关注也是较为独特的。这种独特性突出地表现为,在发达的行政制度下,法国没有产生近代意义上的行政学或者行政管理学,倒是首先产生了近代意义上的行政法学。当然,这个行政法学,是法国特色的行政法学。行政法学诞生初期的法学家们认为,“行政法是公法的一支,它以国家行政体制为立法对象”(1),具体而言,它包括对行政组织的研究即“客观法”,和由于行政权的行使而产生的公务管理法律关系,即“主观法”。[2](P143—149)于是我们看到,在法国学者的行政法学专著中,关于行政组织和行政管理所依据的法律以及管理的方式等内容占了很大的篇幅,简直就是一部“依法行政百科全书”(奥里乌的《行政法与公法精要》就是典型);或者换句话说,在法国,行政管理的内容和方式,在很大程度上是通过法律或者法学的方式来研究和设定的,而这样做的前提必须是:面对一整套已经相当发达和相对稳定的行政体制。这是一个十分有趣的现象:在行政体制发达的国家,人们对行政制度的关注首先是从“公法”的角度,而不是“管理”的角度。


  行政管理学没有在法国首先诞生,却产生在当时的行政制度远不如法国发达的新兴国家美国,恰恰是因为美国的行政制度不发达的缘故。美国建国初期,人们关注的焦点是宪政体制,即建立一个什么性质的国家,州与州、州与联邦之间的关系是怎样的,权力的划分和相互制约又是通过怎样的方式等等宪政或宪法的问题,这些问题都是宏观的问题。至于诸如政府应当如何有效地行使权力等“细节”问题则被忽略了。正如威尔逊所指出的那样,因为没有发达的行政制度,因为“行政上几乎没什么麻烦———至少几乎没有引起行政者的注意。政府的功能是简单的,因为生活本身就是简单的”。[3](P8)但是,随着社会的发展,行政职能的不断扩张,美国人很快意识到,“宪制的运作正变得比其建构更难”[3](P9)。在大的问题已经基本解决,即宪政制度健康发展的前提下,管理的细节性问题才被注意:美国开始对照中央集权制的欧洲国家,寻找自己的长处和短处,并决定向行政制度发达的德国和法国学习。[3](P12—14)如果说威尔逊第一次提出了建立行政科学的必要性和迫切性的话,古德诺(FranK.J.Goodnow)的贡献之一则在于在此基础上进一步阐述了行政与政治的区分,即政治是国家意志的表达功能,而行政是国家意志的执行功能。[4](P12)这就使行政学从政治学中分离出来变得容易。同时,科学管理运动的兴起以及与此相关的泰勒(Frederich.W.Taylor)所倡导的科学管理理论以及法约尔的一般管理理论的形成,也为行政管理学的形成和完善提供了学科上的必要准备:尽管泰勒的科学管理理论本来是针对企业管理而提出的,却很快地被应用于政府的行政管理实践;[1](P56—58)而法约尔(H.Fayol)则直接影响了美国古典行政管理理论的形成,“他所提出的14条管理原则和管理五要素说,在包括行政管理在内的现代管理理论与实践中已作为普遍遵循的准则而存在,因此它们不仅被广泛应用于企业界,而且被政府管理机关普遍采用”。[1](P73)至此,作为一门科学的行政管理学在西方已初具规模。


  考察行政法学和行政管理学在西方的形成,不难看出它们实际上是一棵树上结出的两个果子。经济和社会发展引起的行政权力的扩张,导致“行政”作为一种社会现象受到前所未有的普遍关注;而既成的行政体制的不同又导致对行政的关注的不同出发点和视角。在行政制度发达的国家,“管理”或者制度的“运行”(run)不成其为问题,行政人员行为的更加规范化或者行政权行使的更加规范化才是关注的焦点。换句话说,这里关心的是既成制度的合法化问题,这也许可以解释为什么行政制度发达的法国首先产生的是行政法学而不是行政管理学。反之,在一个严格贯彻了分权理念而确立其宪政制度的新兴民族国家,宪政制度的法律框架经过“冲突与妥协”,已经深入人心并稳定发展,真正欠缺的是在面临越来越广泛的行政职能的行使范围时,如何使行政权力在民主制度下发挥最佳效用———因为与专制相比,民主本身加重了行政的难度。[3](P16)这也是宪政制度发达的美国首先产生的是行政管理学而不是行政法学的一个重要原因。一句话,是匮乏性原因而不是成长性原因造成了行政法学首先在法国的产生和行政管理学首先在美国的产生。行政组织的合法行为以及行政权的合法行使,和行政组织的活动以及行政权的行使如何才能发挥最佳功效,是“行政国”时代在各个国家普遍引起重视的同一个问题的两个不同方面。也就是说,人们对于行政活动的关注和研究,一开始就是从公平和效率,或者说是法治和管理两个角度来切入的;而行政法学在行政效率较高的国家产生和行政管理学在法治化程度较高的国家的产生,正好说明社会对行政活动的要求,从一开始就是公平与效率兼顾、法治与管理并重的。行政法学与行政管理学之间的相互依赖的关系,是自始注定的。


  二、从研究的目的和内容看二者之间相互贯通的关系


  如果简单地说行政法是关于行政的法律,那么“行政”和“法律”的范围实在是太广了,将二者联系起来,从不同的角度对行政进行研究,就产生了行政法的不同内容。一般而言,“大陆国家行政法比较注重内部行政法,即注重调整行政机关各组成部分之间的关系,它涉及机构、人员、行政机关对财产的取得和管理等。英美国家行政法则强调外部行政法,即注重调整行政机关与私人之间的关系”[5](P30),例如法国行政法花费大量的篇幅讨论行政组织的一般原则,以及在此基础上的行政机关、行政组织和公法人等“行政主体”的设立、组织制度和权限范围以及权力行使的方式等等问题;在法国行政法的体系中,如果不首先对上述内容进行明确的界定,就无法进行行政行为、行政程序以及行政诉讼等其他内容的讨论。而在美国,“行政法的对象仅限于权力和补救,并回答以下问题:1.行政机关可以被赋予什么权力?2.这些权力有什么限度?用什么方法把行政机关限制在这个限度之内?”[6](P2)一般而言,大陆法系比较注重行政组织法的研究,英美法系则主张行政法就是控权法。不过,这种区分也不是绝对的。例如英国法学家詹宁斯(W.Ivor.Jannings)就认为,“行政法……决定着行政机构的组织、权力和职责。……它包括有关文官组织、地方政府和国有化产业,以及这些机构所行使的法定权力的法律”[7](P149)。韦德(H.W.R.Wade)的《行政法》也专门有一编是讨论行政机关及其职能的。(1)而在某些德国学者的专著中,有关行政组织的内容只占极小的比例,如平特纳的《德国普通行政法》中只有第二章的第一至三节是直接讨论行政组织法的,其余绝大部分都在讨论行政行为以及对它的救济的内容。[8]当然这可能是比较特殊的一个例子,另一位著名德国法学家毛雷尔(H.Maurer)在其《行政法学总论》中还是花了一定的篇幅讨论行政组织法的,而其中从德国民法中民事主体的概念演化出来的行政主体概念,至少对于国家赔偿法部分关于赔偿主体的确立有重要的意义。[9](P498—806)一个基本上可以涵盖两大法系行政法学研究的内容的说法是:“行政法是……调整行政———行政行为、行政程序和行政组织的(成文或者不成文)法律规范的总称。”[9](P33)透过行政法学的研究内容,我们可以看到,行政法学的研究目的就是为了明确行政组织的设立、权力来源和范围,规范行政权行使的方式和程序,以及对因行政权的行使而造成的对私权的侵害进行救济。在行政法学中,“行政”是一个法律现象,它既是组织,又是权力(或者说是行为,不过这个“行为”是行使行政权力的“行为”,所以“权力”才是实质);行政法学既要研究行使行政权的主体自身的结构和权力范围(即所谓行政制度或者行政组织法,这正是行政法与宪法相通的领域),又要研究行政权行使的表现形式(行政行为)和正当的程序(行政行为法和行政程序法,自由裁量权与合法性以及合理性问题),还要研究从内部或者外部对行政权的行使进行监督或者制约。


  与“行政”在行政法学研究中是一种法律现象不同的是,它在行政管理学的研究中是一种操作现象。正如威尔逊所言:“行政的领域是职业的领域(afieldofbusiness)。它从政治的紧迫与冲突中分离出来;它在绝大多数方面甚至区别于宪政研究的有争议的领域。”[3](P18)作为一种职业,“行政学的研究目的就是将执行方法从混乱和花费巨大的经验性实验中拯救出来,并将其建立在深深植根于稳固的原则中的基础之上”[3](P18)。“正统时期”(1)西方行政管理学的重要代表人物怀特(LeonardD.White)认为,行政学的研究对象和范围就是国家政府中“市政、联邦或联邦行政的研究”[10](P2),这种行政在各级政府中均有,“行政中的各种基本问题,包括公务员创造才能的发展、工作的胜任,廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”,都在行政管理学的研究范围之列。[3](P18)而行政管理的目的就体现在使行政人员(1)完成国家建设任务;(2)有效利用一切财源;(3)以最佳方式完成政务计划;(4)有效推行和管理;(5)防止行政权滥用。[3](P92)按照古德诺的理论,行政区别于政治的标志,在于它的“执行”性,因而行政管理学与政治学的根本区别,在于行政管理学是研究“执行”或者“操作”的科学,这也是它在形成阶段就与一般管理理论相结合、从而得以同时具有管理学的一些特征的根本原因。这里的“执行”或“操作”,与威尔逊所说的“职业”或者“职业性”是一致的,因为只有执行性的事务才有可能是职业性的。现代行政管理学认为“行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事物的客观规律的科学”[11](P6—7),或者说是“研究国家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学”[12](P13),也有的学者采取列举的方式,指出行政管理学的研究范围包括行政学导论、行政领导、行政组织、行政决策、行政计划、行政用人、行政心理、行政沟通、行政立法、行政监督、行政工艺、行政分析、行政文化和行政发展等14个方面的科学。[13](P10—13)综观学者们对行政管理学的研究范围和目的的阐述,尽管各有侧重,但至少有一个共同的特点,就是都主张行政管理学是从多方面研究行政,并以提高行政效率为目的。实际上,多方面的研究,根本上都是围绕着“效率”这一核心目的的。因而,即便有的学者将行政立法、行政监督等基本属于法学研究范围的内容也包括进来,这并不影响他们都是为了更好地完成行政任务这一根本目的。研究行政活动的规律,就是为了发现规律并适应规律,更好地实现行政的目的。


  法律的目的是公平,而管理的意义在于效率。正如威尔逊早已指出的那样,公平或者民主本身是对效率的妨碍。为了追求公平,行政方的权力分配必须符合有利于民主和相互监督的原则,权力的行使必须受到严格的监督和制约,行使权力可能造成的损害必须有切实的保障,或者说,相对方的权利必须得到充分的保障。如果单纯地强调对行政权的控制和对相对方权利的保障,势必影响行政活动的效率。英美传统的与完全自由经济体制相适应的以“控权”为核心的行政法学所暴露的弊端已经引起越来越多的关注。而前苏联模式的与高度计划经济体制相配套的“管理论”又因为过分强调行政方的权力,为了保证行政效率而压制和牺牲行政相对方权利,无疑是与法治社会的基本精神背道而驰的。因此,在行政方的权力与行政相对方的权利之间寻求最佳的平衡点,才成为现代行政法的重要使命。严格地讲,在完全计划经济的体制下,资源配置全部通过行政活动的方式来实现,是不存在什么“行政法”的,因为只有行政,没有制约行政的法,或者说,行政管理与行政法合二为一了,管理者就是执行者,行政管理覆盖了行政法。管理是管理主体的主动的活动、它的监督方式是自律的;而法治的精髓是权利与权利之间的平等以及权利与权力之间的平等。法治社会中一切主体,在法律面前本质上具有明显的被动性(因为法律不是某一特定阶层或者人群自行制定的,而是各方利益妥协的结果)和他律性。这并不是说,法治社会中的主体没有主动性。事实上,这正是当代行政法乃至当代法律所面临的一个重要课题。随着纯粹的计划经济的受挫,“管理论”的失败已是不争的事实。只讲效率不讲公平,或者只讲管理而忽视法治,最后连效率本身也不见了,我们所看到的是越来越庞大的各级政府机构和越来越浓厚的官僚习气,以及当然越来越低的工作效率。同样,如果只讲公平,不顾效率,也会造成重要的问题迟迟不能被决定,各个机构之间互相拆台,助长另类的官僚习气。这是“控权论”的失败和行政管理学首先在最讲究控权的美国产生的重要原因。在这里我们看到,“法治”与“管理”,或者说“公平”与“效率”,好比是天平的两端,片面地强调任何一端都会导致行政活动自身在社会生活中的失衡。而行政法学和行政管理学的使命,就是分别从法治和管理的角度维持这种平衡。当代行政法正越来越多地关注如何使法律框架的设置有利于行政效率的提高(例如对行政指导、行政激励等内容的研究),而“法治化管理”也是当代行政管理的一个重要特征。他们的研究内容和与此相关的学科自身的“小目的”是不同的,但从维护行政活动在社会生活中的平衡这一点来看,他们的“大目标”是一致的。


  三、从各自的学科特点看二者之间相互补充的关系


  行政管理学在形成时期,是通过两个方面的努力来完成自身的学科建设的:一个方面是通过阐述政治与行政的区别,使得行政管理学从政治学中分离出来,明确了行政管理学主要研究国家意志的执行,而将国家意志的表达交给了政治学去研究;另一个方面是通过将一般管理(主要是工商管理)的原理适用于行政管理,使得行政管理学具有了自身的特色。行政管理学从一开始就具有交叉学科的特色。就其区别于政治的“行政”功能而言,其内涵也是多重的。根据古德诺的划分,首先应当区分司法行政与政府行政,这是第一个层次;其次,政府的行政又可以划分为:(1)在国家意志(这里主要指立法———笔者注)表达得不那么详细的地方,“把一个具体的人或具体的事例纳入法律的一般规则对它起作用的那个类别里”的功能;(2)执行法律的功能;(3)建立、维持和发展政府组织的功能。这是第二个层次。[4](P41—44)古德诺认为,建立、维持和发展政府组织是为了更好地执行法律。在这里,“行政”(administration)的目的为“管理”(management)留出了空间,使得行政学向一般管理学借鉴组织管理的经验、形成真正意义上的行政管理学成为必要和可能。“管理”是一种中性的活动,而“行政”却是政治性的,只有在国家产生并发展到一定阶段以后,行政概念作为国家权力中的一个分支才被确立下来。在传统行政管理学中,行政管理就是行使国家行政权力的管理。由于这种职能是从政治中分化出来、又不可避免地要受到政治因素的影响,因此它与普通的工商管理毕竟是不同的。这种区别表现在:首先,管理的主体不同。行政管理的主体是国家(1),而工商管理的主体是企业的所有者;其次,管理的对象不同。行政管理的对象是国家行政机关(内部管理)和受国家行政机关管理的行政相对人(外部管理),工商管理的对象是企业组织;第三,管理的目的不同。行政管理的目的是使行政机关更好地发挥服务社会的职能,而工商管理的目的是为企业创造更大的利润;第四,管理所受的制约不同。虽然两种管理活动都必须服从宪法和法律,但具体来讲,行政管理更多地受公法的制约,因行政管理而产生的法律关系是公法上的法律关系(行政法律关系),而工商管理依据的是私法自治的原则,其可能产生的法律关系多属于私法上的法律关系(民商法法律关系)。目的的不同必定决定手段的不同。在工商管理中,根据私法自治的原则,凡是法律不禁止的就可以做;而在行政管理中,凡是法律没有赋予的权力,原则上不得行使,否则其行为将因为“越权”而无效。在行政管理学创立的初期,关于行政机关的权力划分和设定、行政程序以及对行政权力的监督等都属于它的研究范围。这一时期行政管理与行政法各自的“势力范围”尚不鲜明。但在后来的发展过程中,一方面,随着管理科学中的内容越来越多地被应用于行政管理学中,并与行政学相结合,逐渐形成一套区别于工商管理的行政管理理论;而与此同时,行政法学的发展也日臻完善,越权无效、正当法律程序、滥用自由裁量权的禁止和司法审查等行政法的基本原则被逐步确立起来。行政法学与行政管理学各自的研究范围在各自的同时发展和完善过程中也日渐明朗化。至少是在英美国家,行政管理学越来越将注意力集中在如何强化政府职能上,而行政法学则重点关注如何制约行政权力,警惕它对私权利的侵犯以及保证一旦发生侵犯则救济程序可以随时启动。在相当长的一段时期内,行政管理学与行政法学各自的研究范围是基本清晰的,甚至达成一种默契,即行政管理学主要研究“内部”行政管理或者说内部行政行为,即行政机关自身的组织管理问题,将行政机关看成是组织的一种,关注行政组织的框架设计合理性、人员的积极性的调动、组织与组织之间的沟通等问题;而行政法学主要针对的是“外部”行政行为,即行政机关行使行政权力对行政相对人施行给付、处罚、确权、许可、奖励、强制等行为,以及由这些行为所产生的法律关系和法律后果,以及对行政侵害的公法救济。这种“内”“外”有别的学科分工,从管理和法学两个不同的角度对行政活动进行研究,分别满足了既加强政府职能,又保障基本权利这两种不同的社会公平的需要。


  四、行政法学与行政管理学在当代面临的共同挑战


  无论是在传统的行政管理学还是传统的行政法学当中,“行政”的概念都是相对确定的,即指的是国家权力的一种,是基于“总要有一个权力中心”的假设,更根本地说,是基于亚里士多德以来的“政治人”的假设的。在这个框架或者叫范式中,国家权力结构的理想方式是马克斯·韦伯所说的官僚制(指行使管理功能的行政机构,而不是国人所言之贬义的“官僚”),它具有以下特点:1.其运作是持续的并且受规则约束的;2.其运作是在一种权限范围之内的;3.职务等级原则;4.议事规则;5.管理者与被管理物资的分离;6.任职人员不是“占有”该职务,而是服务于该职务;7.行政管理档案制度原则。[13](P242—245)韦伯所描述的虽然是官僚制度的理想形式,但一般行政体制的基本特点都在其中了。如前所述,这种体制所关心的主要是行政的效率问题,而公平的问题则留给了行政法学。20世纪70年代西方国家经济的“滞胀”和以水门事件为典型的美国政府的宪法危机,使得罗斯福“新政”以来规模越来越庞大、职能越来越广泛的政府的威信降至最低。人们认为,政府危机的一个重要原因是集权。由此引发了公共行政的“范式危机”,即认为传统的以效率为核心的单一中心的行政模式已经不再适应现代社会对于民主行政的要求,政府应当是多元的而不是单一的体制,“这些体制是在合作、竞争、冲突以及冲突解决程序中运作的,而不是通过居高临下的官员等级结构的命令和控制来运作”。[15](P161—162)“新公共行政学”应运而生,“它不仅认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务,而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标”。[1](P336—337),而以“经济人”为假设前提的“公共选择”理论又将“新公共行政学”的理论进一步推向全面和深入。布坎南认为,“19世纪和20世纪政治—法律—社会哲学的主要缺陷在于未能描绘统治者的行为模式”[16](P37),即未能把他们看作是为自己追求最大利益的“经济人”,而是将他们看作是“公务人”(Publicman)甚至是“圣人”。在这个假设前提下,整个社会被看作是一个市场,所谓政府只是提供公共产品的一群经济人。如果缺乏竞争机制和降低成本的激励机制,兼之监督信息不完备,必然导致政府的“寻租”行为,而这正是传统的政府工作效率低下、机构臃肿、腐败滋生的根本原因。要消除这些现象,根本的解决方式是敞开公共物品的供应,引入竞争机制,让公众在公共物品的市场上自由选择。这与“新公共行政学”的“多元政府”理念是一致的。与政府的失败相伴随的是,行政权力的行使正以越来越多样化的方式出现。一方面,许多过去由政府行使的权力转而交由私人部门行使;另一方面,一些私人部门的管理过程中又出现行使来自契约的“公权力”的倾向。传统的政府与社会,公共部门与私人部门的划分正在变得模糊,行会、协会、学会、基金会等具有公共职能的介于公共部门与私人部门之间的“第三部门”机构在社会上正发挥着越来越不可替代的作用,而关于它们的法律地位、权力来源、权力的行使方式和制约监督方式等相关问题的讨论,也成为当代行政法学的一个重要课题。“第三部门”的出现,给行政法上关于权限的划分、权力的制约和司法审查的范围(或者行政诉讼的受案范围)等基本内容提出了新的问题,即关系到了行政法的“边界”或者“范围”(province)的问题。[17](P196—216)


  行政权力行使方式的变化和行政制度含义的变革,将行政管理学和行政法学同时带入了一个新的发展时代。在这个时代,传统的学术分工被打破了,“公平”不再是法学的专利,“效率”也不再仅是管理学的目的。按照公共选择理论,市场本身“就是一种制度过程,……没有合适的法律和制度,市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的`效率',如果我们真的能谈到`市场'的话;因为法律和制度包括明确受尊重和或强制执行的私有财产权和保证实行契约的程序”。[16](P89)政府职能的变化、“行政”权力的分散行使,公共选择理论和新公共行政学为行政管理学和行政法学的新发展提供了共同的实践和理论的平台。当代行政法学不仅沿革传统行政法学对权力的监督和制约的目的,继续关注公权力以各种方式行使所应受的制约和应当采取的救济方式,而且开始关注法律制度的设计与行政效率之间相适应的问题;而当代行政管理学也从单纯追求效率的失败中汲取教训,转而兼顾民主与公平。同以“行政”为研究对象的两个不同学科之间的关系,出现了一种前所未有的亲密。新的问题还有很多,尚没有一种或者几种定论可以概括这种新的发展。但有一点是肯定的:在未来相当长的一段时期内,行政法学和行政管理学将不可能“泾渭分明”地自说自话,而必将是相互利用对方的成果,共同发展,共同进步。


  五、结语


  回顾行政法学与行政管理学两百年来的发展历史,我们看到这两个同以“行政”为研究对象的学科经历了“合久必分,分久必合”的有趣过程。从行政简单化时期的二者界限不分明,到“行政国家”时代二者越来越明确的分工,到行政作为一个高度发达的社会现象时二者又面临共同的挑战,重新建立起一种紧密的关系,这当中贯穿的一条主线,是“公平”与“效率”辩证关系的演化过程,是政府在社会生活中究竟扮演什么样的角色、又该如何扮演这个角色的问题。这个问题在当代中国和西方发达资本主义国家所表现的侧重固然有所不同,但大家的重视程度几乎是一样的。学术研究打破人为划分的学科界限,以服务社会为目的,共同构筑新的学科发展方向,不仅是当代行政法学和行政管理学所应共同面对的首要任务,而且是历史赋予他们的共同使命。