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海绵城市PPP项目风险分担机制研究

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月30日 10:03:34

一、引言

海绵城市作为一种健康、绿色、可持续的城市发展模式,强调通过构建能够蓄水、渗水、净水的“海绵体”,在最低程度影响城市水生态环境的前提下,力求以自然的方式管理城市雨水,完善我国现有的雨洪管理体系。相比当前国内城市依靠管渠、泵站等“灰色”设施排水,海绵城市在雨水管理上显得更加科学高效。在城市内涝问题严峻的现状下,推动海绵城市建设已然是大势所趋。

海绵城市项目是一个复杂的项目综合体,包括公园、污水处理厂、供排水管网、水生态、水环境整治改造等多种项目类型。这类项目结构复杂、涉及内容繁多,投资规模较之一般城市基础设施项目要大得多,单靠政府财政对海绵城市项目的建设投资,难以满足城市发展对于这类项目的客观需求。因此,需要引入社会资本,以推动此类项目的建设。

海绵城市PPP项目相比于其他类型的PPP项目,具有项目收益机制模糊、建设所需技术不足,以及投资规模巨大等特点。在第一批海绵城市试点项目中,实际上已建成且能够发挥良好效益的项目并不多。很多项目由于经验不足、缺乏理论指导等因素,在建设过程中遇到了较多困难。因此,公私双方如何合理地分担风险,平衡各方利益,来保障海绵城市PPP项目的顺利推进,促使项目发挥最大的效益,便成为当下亟需解决的问题。

二、海绵城市项目中

应用PPP模式的可行性分析

《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出,要积极推广政府与社会资本合作,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。这为我国海绵城市建设引入PPP模式提供了政策指引。同时,将PPP模式应用于海绵城市项目也是客观需要。

(一)社会资本与政府有效合作可实现项目效益最大化

由于这类项目投资规模庞大,结构复杂,且差异性较强,因此仅依靠政府来承担海绵城市的规划设计、建设运营等不太现实。引入社会资本,能充分发挥其技术资源及管理优势,通过与政府的有效合作,可推动项目的建设与发展,实现项目效益最大化。

(二)发挥政府的政策保障和监管服务优势

由于海绵城市PPP项目涉及的社会利益主体较多,仅依靠私人企业无法及时有效地协调和处理这些复杂关系,因而,也需要政府充分发挥其提供政策保障和监管服务的优势,为PPP项目实施的全过程“保驾护航”。

(三)公共部门和私营部门合理分担项目风险

在海绵城市PPP项目中,公共部门和私营部门通过优势互补,合理地分担项目风险,可实现对不同风险的有效控制,从而促进项目的顺利实施和可持续发展,并最终实现政府、私人企业乃至其他利益相关方的共赢目标。

三、海绵城市PPP项目风险分析

(一)海绵城市PPP项目的风险特征

海绵城市PPP项目,除了拥有与其他城市基础设施PPP项目相同的风险特征外,还有其特殊性。当前试点城市所遇到的实际问题表明,海绵城市PPP项目的技术风险、前期融资风险、运营风险十分突出。目前,国内对于海绵城市建设实际上还处于探索阶段,缺乏丰富的经验,且项目结构复杂,涉及影响因素较多,使得项目建设面临较大的挑战;另外,光靠政府提供的财政补贴,而没有强有力的激励措施来吸引社会资本,项目融资也将面临较大困难;而且海绵城市项目重公益而弱盈利,缺乏稳定持续的收益渠道,对私营部门来说,维持项目的运营也有较大的困难。

(二)海绵城市PPP项目关键风险因素分析

1.政策和法律风险

政策风险,主要是指国家或地方政府的政策环境对项目的影响。比如,当地政府政策的变化,会直接影响项目的运营,甚至是生存能力。因而项目管理者应及时关注相关政策,作好应对计划,以减少损失。法律风险主要包括,法律体系不完善、相关规范标准发生变动等情况给项目造成的影响。由于目前海绵城市PPP项目还处于探索试点阶段,而且相关法律法规、规范文件变化的可能性较大,因此,项目管理者应重视此类风险,以便能够及时作出调整,确保项目的顺利实施。

2.合同风险

海绵城市PPP项目中的合同风险,主要涉及道德风险、不履约风险、合同内容不完善风险。

(1)道德风险,是指私营部门以盈利为主要目的,而忽视项目的公益性,违背项目服务于社会的初衷,从而影响项目效益的实现。

(2)不履约风险,既包括公共部门或是私营部门拒绝履约、延迟履约对项目进度、费用等造成的影响,也包括某方不完全按照合同要求全面履约的情况。如果公私双方都为自身利益,而策略性地实施履约行为,没有有效地完成合同约定,将严重影响项目的成功实施。

(3)合同内容不完善风险,是指合同双方权责不明确、边界不清晰。这类风险也将会给项目实施造成较大的隐患。

3.金融风险

金融风险分为利率风险、通货膨胀风险、汇率风险、信贷风险。

从当前两批海绵城市项目试点的情况来看,多数项目的建设周期较长,而当前世界金融形势风起云涌,不得不考虑利率和通货膨胀等因素。利率变化主要会对融资成本产生影响,进而影响项目的收益;通货膨胀以及汇率变化,都会对项目的财务分析造成一定影响;信贷风险,则是指债务人不能如期偿还债务本息,这也会影响到项目的财务生存能力。

4.建设风险

海绵城市PPP项目建设过程所涉及的风险因素较多,覆盖建设活动的各个方面,如项目设计不合理、施工质量缺陷、工期拖延等,都会给项目收益造成影响。此外,由于我国进行海绵城市建设的实践经验较缺乏,要建成综合“渗、滞、蓄、净、用、排”[1]等多种技术措施的“海绵体”,要求项目建设方具有较强的技术实力。如果技术问题难以攻克,会使得私营部门面临较大的技术风险。

5.运营风险

海绵城市PPP项目公益性强而盈利性弱、甚至无盈利的特点,决定了私营部门回收投资的风险较大。另外,此类项目的运营周期一般较长,私营部门对项目进行长期有效的运营管理与维护也有较大的难度。

公私双方对海绵城市项目运营过程中可能出现的风险,还无法作出详尽的预测,而且对可能发生的风险能否做出及时有效的应对,也没有充足的把握。如出现私营部门管理失误、运营能力不足等情况,将会损害项目的生存能力并最终影响项目效益的实现。

6.公众反对风险

由于海绵城市PPP项目主要集中于人口相对密集、空间较局促的城市市区,因此无论是项目的新建,还是老城区的改造,都难免会对居民的日常生活造成一定影响,尤其是对旧有小区和市政道路的改造,更容易引起公众的不满甚至反对。[2]因此,在海绵城市PPP项目的建设与运营过程中,要重视公众反对风险对项目实施活动的影响。

7.不可抗力风险

不可抗力风险,是指即使有经验的管理者也无法预期、不可避免的风险,包括战争和自然灾害等。与其他风险相比,虽然不可抗力风险发生的概率较小,但是一旦出现,将会对海绵城市项目造成极大的破坏,并且修复项目的成本也会很高。

四、海绵城市PPP模式风险承担方分析

(一)公共部门

1.项目的前期准备阶段

政府作为海绵城市PPP项目的发起者,首先应在项目的前期准备阶段,做好市场调研、可行性研究、PPP模式论证等相关工作,尽量识别出可能存在的风险因素并提出初步的风险分担方案。然后,将该风险分担方案呈现在招标文件中,供投标单位参考和报价。

2.招投标阶段

在招投标阶段,一方面要扩大信息公开化程度,并采取一些激励措施,提高社会资本参与项目投资建设的积极性;另一方面,要在充分考察投标单位资金实力和综合能力的基础上,优选中标单位,尽量避免因为其技术水平、运营管理能力不足等问题给项目造成损失。3.项目谈判和签约阶段

在项目谈判和签约阶段,政府不应将风险最大化、或者全部转移给私营部门,[3]须进行科学合理的风险分配。

政府在整个项目的实施全过程中,要做好监督与管理工作,当出现新的风险因素时,及时与私营部门协作,迅速高效地应对风险,保障海绵城市PPP项目的顺利进行。

(二)私营部门

1.招投标阶段

在海绵城市PPP项目的招投标阶段,私人企业要全面并正确评估自身的财务状况、技术实力、管理水平等各方面的能力。对政府提供的初步风险分担方案,私人企业应结合自身情况,深入分析并对其进行合理报价。

2.PPP项目实施阶段

在成功中标后,对项目实施中的细节问题,私营部门还应与政府进行充分协商,全面考虑各种风险特征并进行合理分配,促进海绵城市PPP项目的稳定,且可持续发展。

五、海绵城市PPP项目风险分担

(一)海绵城市PPP项目风险分担原则

由于不同的风险因素,其发生概率的大小和损失程度是不同的,公共部门和私营部门不同风险的应对能力也有所区别。因此,应结合项目的实际情况,对风险进行科学的分配。

海绵城市PPP项目中的公私双方,在预防和处理不同风险方面各有优势,如公共部门善于应对政策和法律风险,而私营部门则可依靠自身的技术管理优势,减少和规避建设运营风险。因此,应根据双方风险应对能力的差异,公平合理地分配风险,从而降低项目整体的风险管理成本。

(二)海绵城市PPP项目风险分担流程

根据公共部门和私营部门在风险分担过程中发挥的不同作用,本研究提出一套从风险识别,到风险分配的风险分担流程,如下图所示:

由于海绵城市PPP项目建设周期较长、不确定性因素较多,因此,风险因素也会随着环境的变化而改变。公共部门和私营部门在项目实施过程中,要对风险进行持续的跟踪评价,警惕出现新的风险,制定风险预防措施并建立相应的应对机制,从而保障项目的正常建设和运营。

(三)海绵城市PPP项目风险分担方案

海绵城市PPP项目的风险分配方案,如下表所示:

1.政策和法律风险分担

海绵城市项目会受到国家政策的约束和引导,因而政策风险是项目必须要考虑的风险因素。而公共部门对这方面的反应与控制能力较强,应承担相应的政策风险。同时,公共部门作为项目的监管者,应充分发挥其政策保障和监督管理的优势,从而减少政策法规变更等风险对项目造成的损失。

2.合同风险分担

由于私营部门可能会因企业利益,而损害项目的公益性,因此道德风险应由私营部门完全承担。

对于不履约风险应按实际情况,根据双方过失的责任,分配风险并使其承担相应的损失。在合同谈判期间,公共部门和私营部门都应充分考虑双方的权利和义务,合理预估项目风险并做出应对方案。所以,因合同内容不完善导致的风险,则要由公私双方合理共担。

3.金融风险分担

PPP项目的投融资任务主要由私营部门负责,一般情况下,要由私营部门承担利率风险。但考虑到海绵城市项目投资规模庞大,合同谈判时可以设置一定的限度,超过此限度,则由政府以提供补贴等方式予以分担。同样,汇率风险、通货膨胀风险也普遍存在于此类项目中。

虽然公共部门能够利用自身的资源优势,对未来一段时间的汇率变化和通货膨胀情况作出一定的预测,但是私营部门仍会遭受一定的损失。因此,双方应合理共担汇率风险和通货膨胀风险。

信贷风险则应由私营部门独立承担,通过不断提高自身的经营管理水平,保障海绵城市PPP项目具有良好的财务生存能力。

4.建设风险分担

私营部门负责海绵城市PPP项目的具体建设任务,应承担主要的建设风险,包括项目设计不合理、相关技术不过关、施工质量不达标、工期费用不符合要求等,但是由于公共部门过分干预或过失导致的建设风险,则应当由其负责并解决。

海绵城市PPP项目的建设运营,通常需要多个部门的分工和协调,[4]而在各部门、各子项目相互配合的过程中,可能出现双方无法协作反而相互影响的情况,不利于完成项目整体的工期目标和质量目标。因此,该类风险不应由公私某方独立承担,而是应由双方合理共担,共同协调好复杂的社会关系,以保障项目顺利建设。

5.运营风险分担

私营部门在特许经营期内,负责项目的运营管理工作,应承担相应的风险。比如,因私营部门经营管理不善,而导致海绵城市PPP项目的运营效率较低、服务质量缺陷、资金运作出现问题等风险,应由其独自承担。

公共部门与私营部门在合同谈判期间,都应对项目进行全面的调研预测,充分考虑项目运营阶段可能出现的风险。比如,市场需求变化可能会超出私营部门的控制范围,需要公私双方共同承担,通过相互合作减少损失,力求实现项目运营的稳定性。

6.公众反对风险分担

对海绵城市PPP项目建设和运营过程中可能引起的公众反对的风险,既有私营部门管理不当的责任,也有政府没有提供相应政策支持、未及时采取措施维护社会秩序等过失。因此,该风险应由公私双方共同承担。

7.不可抗力风险分担

对这部分风险,公私双方的预测和应对难度都较大,应由双方共同承担,并结合各自管理风险的能力确定相应比例,而不是简单地均分。

六、研究结论与不足

(一)研究结论

根据海绵城市的特点和风险特征,分析了海绵城市PPP项目中存在的关键风险因素,并提出适用于我国海绵城市PPP项目的风险分担框架和方案。

依据不同的风险特征、公私双方风险控制能力的差别,将主要的风险因素划分为三大类:政府独立承担的风险、私营部门独立承担的风险、公私双方依据权责比例共同承担的风险。

(二)研究不足

虽然我国PPP项目已有较多成功的案例,但是将PPP模式应用于海绵城市建设仍处于起步阶段,关于海绵城市PPP项目风险管理的研究还不成熟。

本研究仅对海绵城市PPP项目关键风险因素和风险分担机制进行了初步的探索,而对项目实施过程中,来自项目、市场的风险因素,尚未进行深入的探讨和定量分析。随着大量海绵城市PPP项目试点建设的不断深入,关于海绵城市PPP项目风险识别、风险分担的研究将越来越完善,会更加有效地促进该类项目的稳定可持续发展。