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“国际法治”重构背景下的主权财富基金实践

作者:admin 更新时间:2018年02月11日 12:20:26

  摘要:主权财富基金倡导以功能为导向的全球性市场规则,通过“自我规制”及功能延伸,对突破和重构“国际法治”具有独特作用。然而现实中,内外因素也制约着其在协同治理框架下的功能发挥。借鉴挪威政府养老基金、新加坡政府投资有限公司的成功经验,以中投公司为代表的我国主权财富基金应进一步明确定位和目标、完善立法授权与规则制定、剥离功能、强化问责,推进负责任的投资,赢得东道国的信任,在国际规则制定中争取更大的话语权。


  关键词:主权财富基金;国际法治;中投公司;协同治理框架


  中图分类号:D996文献标识码:A文章编号:1003-854X(2017)12-0109-08


  “国际法治”(InternationalRuleofLaw)是指国际社会各行为体(国家、国际组织、非政府组织和个人等)共同崇尚和遵从的法律制度,并以此为基点和准绳,在跨越国家的层面上约束各自的行为、确立彼此的关系、界定相互的权利和义务、处理相关事务的模式与结构。①“国际法治”的直接目标是构建一种“国际法律秩序”,即在某一方面、某一领域建立起超越国家领土范围的法律秩序。在经济领域,国际法治化的倾向尤为突出。


  然而,2007年以来,全球经济经历了金融危机、后温和复苏、又陷入不振、失业率居高不下的新常态。世界经济的反复引发了一系列问题,既有治理机构和治理机制几乎均面临挫折或重大挑战,全球治理出现真空。②这使得“国际法治”也进入反思和重构期。相比一般跨国公司,主权财富基金作为以主权为支撑的特殊机构投资者,对“国际法治”构建有着更为深远的影响。身为目前中国官方唯一承认的主权财富基金,中国投资有限责任公司(以下简称“中投公司”)成立于金融危机爆发之始,历经10年实践,作用日益显现,而相关问题亦不容忽视。


  一、主权财富基金对“国际法治”的突破和重构


  主权财富基金对传统“国际法治”形成较大冲击,其“自我规制”及功能延伸对突破和重构“国际法治”具有独特作用。


  1.“国际法治”演进与主权财富基金角色


  经济全球化以来,由于国家法和国际法难以适应大规模跨境商事活动的需要,新商人法应运而生。③跨境从事商事活动的公司们倡议或参与编撰的统一商事规范得到普遍运用和政府承认,推动了世界范围内商法规则的统一,促进“国际法治”朝向有利于经济全球化的方向发展。新商人法是20世纪80年代以来法律全球化的重要途径,以美国为首的西方发达经济体在市场管理法、证券法等领域均引领了“国际法治”的发展。在这一过程中,发达经济体,尤其是美国的经济、政治和法律模式,成为各国现代化治理的初始模板。


  然而,随着国家和国家集团的分化及重组,国际金融体系、国际贸易规则、全球金融监管以及国际经济组织等变化巨大。例如,一方面,以美元等西方货币为主导的国际金融体系矛盾重重;另一方面,新兴经济体实力不断壮大,越来越多的主权货币进入国际储备货币的行列,其中以中国最为人所瞩目。新常态和经济主导力量的变化催生了新的经济发展需求,诱发了“国际法治”的重构,而博弈主体主要是在金融危机中衰弱的发达经济体与日益成长的发展中国家和新兴市场经济体。


  主权财富基金恰恰与这种博弈密切相关,代表着不同以往的资本逆向流动。多数主权财富基金来自发展中经济体,资金来源常为自然资源或初级商品出口收入和贸易盈余,其投资的地区则多集中在发达经济体。资本因此从发展中国家和新兴市场经济体流向发达经济体。④从2015年的投资数据来看,尽管资金在逃离北美,但美国依旧是主权财富基金最青睐的国家。⑤有别于以往经济全球化下,资金从发达经济体向发展中国家或新兴市场配置,上述资金逆向流动的趋势增加了发展中国家和新兴市场经济体重塑国际规则的谈判筹码和途径,因此主权财富基金在新常态下的“国际法治”重构中将发挥不可替代的作用。


  2.主权财富基金“自我规制”及其功能延伸


  主权财富基金代表着全球资本南北逆向流动,昭示了国际贸易规则、全球金融监管规则的修正。之所以能对传统“国际法治”构成较大冲击,在于其形成了“一进一出”的协同治理框架,并在此框架下实现了“自我规制”以及功能的延伸。


  在协同治理框架中,主权财富基金的治理规则首先融合了法律、惯例、合同和非国家治理机制,广泛地吸收了国内外治理准则,以国际社会当下普遍接受的和谐共存、可持续发展等价值目标进行“自我规制”。同时,出于自身政策目标的追求,主权财富基金又将国家公共政策因素考量内化于国际化的治理准则之中,调和了国内外经济、法律、组织系统,使其治理模式与全球化、国家主权间呈现出错综复杂的互动关系。其后,主权财富基金以自身治理规则为基础,借助积极行使投资选择权、股东权等市场化手段来影响被投资企业,使其公司治理标准进一步延伸。换言之,主权财富基金们摸索形成了复杂而嬗变的规则秩序,其以国家作为关联点,先将国际准则内化为主权财富基金的治理规则,并上升为母国国内法律对基金加以规范;然后再通过主权财富基金的市场力量将母国国内法再国际化,实现扩张和传播。在这个过程中,国内法律的转化虽然以国际准则为基础,但无疑带上了主权财富基金母国法治精神和原则的烙印,使母国的公共治理与利益相关者等私人主体的利益最大化结合。在这一规则秩序下,主权财富基金进一步影响了被投资企业的行为和治理,从而直接或间接推动全球市场和投资东道国法律及公共政策的发展。⑥


  主权财富基金倡导的以功能为导向的全球性市场规则,超越了传统一国国内的国家和市场分工体系,深远地影响着跨境投资社会责任标准的演进,促成了以人权保护为标准的企業行为准则,突破和重构了“国际法治”或国际法律秩序的形成和运作方式。这不同于以往的“国际法治”构建,国家或政府不再是主要的直接推动者,而是借助主权财富基金保持其基本、关键和常见的主体角色。⑦


  主权财富基金的协同治理框架代表着新商人法的进一步发展。该框架下构建的法律秩序的效力来自投资人与被投资人(即国家股东与主权财富基金、主权财富基金与被投资企业)之间的合同,这种通过合同建构的法律被称作“反身型法律”(ReflexiveLaw)⑧。反身型法律在来源和权威上有别于国家法和国际法,表现出“自我合法化”的特征,因而被称为“自我繁衍”“自我发展”的“自创生”法律制度。⑨当然,主权财富基金协同治理框架所形成的“新商人法”的“自我合法化”只是相对的。上述效力并非源于国家法律而是源于合同本身,但任何合同都必须植根于既存的法律秩序。也就是说,从渊源上看,新商人法虽然得益于国际模范法典或其它国际“软法”,其所依托的商事合同却并不属于无(国家)法律的合同⑩,而是以合同制定者所在国的法律为基础来构建合同。


  主权财富基金主导的新商人法变革情况复杂。基金的所有人是国家,国家虽采用私人主体的方式作为市场参与者而非监管者参与竞争,却并未完全脱离作为主权者的特征,因此主权财富基金的行为仍不时指向特定的政策目标。此时,主权与资本的张力高度融合,两者在全球的层面上形成了共生关系。在谋求国家的公共财富在世界市场上增值的同时,主权财富基金对“国际法治”的建设产生了重大影响。新常态下,发达经济体与新兴市场经济体之间的博弈加剧。“国际法治”重构过程中,多数来自发展中国家的主权财富基金所形成的特殊规则秩序给予其母国抗衡传统秩序的机会。主权财富基金母国法律影响下的新商人法无疑有利于基金从事国际商业活动,有利于基金母国拓展全球法律市场的影响力,进而助力母国通过法律影响全球投资进程和结果,在“国际法治”重构中占据有利地位。


  3.典型:挪威政府养老基金


  以积极、负责任模式运行的挪威政府养老基金正日渐成为主权财富基金的典范,也是协同治理框架运行的上佳例证。挪威政府养老基金基于社会价值考量,制定了以“负责任的投资(ResponsibleInvestment)”为核心的一系列投资准则,构建了一套融合了国家公共政策因素和国内外治理准则的法治框架;其后再通过积极、负责任的投资活动,影响被投资企业的行为和治理,并进一步推动全球市场和投资东道国的公共政策发展。挪威政府养老基金认为,对投资组合的管理应当以长期良好回报为目标,而长期良好回报的前提应当是投资环境的经济发展可持续、自然和社会环境友好以及法治市场高效、运行良好。因此,挪威政府规定其央行(挪威银行)作为基金的管理者应当设立内部指南,以使基金的运营符合国际公认的负责任投资准则,后者于是参考《联合国全球契约》《OECD公司治理准则》《OECD跨国企业指南》等的要求制定出内部准则,即《伦理指南》。《伦理指南》对基金投资活动中所涉环境问题、社会问题以及公司治理问题作出了回应。例如,其明确禁止破坏环境的行为,并规范基金不能投资于具有严重影响环境行为的企业。同时,挪威财政部下属的伦理委员会作为与基金管理人挪威银行相互独立的机构,审慎地监督基金的投资是否符合《伦理指南》要求。2015年,挪威政府养老基金因“排放门事件”起诉大众公司,正是执行《伦理指南》的重要体现。与此相关,该基金致信大众公司表达立场、在股東大会上积极行使股东权利,也反映出其作为积极投资者的姿态,展现了“负责任投资”的理念。


  不难看出,一方面,挪威政府养老基金的治理准则是在“法律—国家、社会—准则、国际法—惯例”三大系统下共同形成和运行的,其“自我规制”的规则明确而严格,将国际上的伦理规范渗入基金的治理当中,投资目标的选择也首先考虑是否符合国际伦理标准。另一方面,其通过投资选择权、股东权的行使干预、影响被投资企业的行为,使自身设立的公司治理标准进一步延伸。可以说,挪威政府养老基金事实上是通过私人市场从事了一定的规制活动。


  积极的、负责任投资的主权财富基金跨越了市场和国家、公共领域与私人领域、各个国家之间的界限,成为公私法律的桥梁。由于其协同治理模式调和了国内外的经济、法律、组织系统,促进了国际公法、国际私法与国际经济法的融合,使全球化与国家主权间呈现出错综复杂的互动关系,并为国际法合法性与有效性的基本理论争议再次提供了新的论点。主权财富基金投资行为的发展,改变了主权国家的传统定位,使其在“国际法治”重构中扮演着独特而重要的角色。


  二、主权财富基金重构“国际法治”时的内外困境


  主权财富基金的协同治理框架要良好运行,在“国际法治”重构中充分发挥作用,取决于两方面因素:一是投资东道国对主权财富基金这种治理模式的接受,二是主权财富基金自身治理规则及实践状况是否完善、健全。但在现实运行过程中,上述两方面都存在不同程度的障碍,制约着主权财富基金重构功能的发挥。


  1.投资东道国监管障碍与金融保护主义


  尽管各主权财富基金纷纷通过提高透明度、完善公司治理等手段试图实现自身的“去政治化”,尽管其在财务指标和投资取向上与私人投资者并无显著差异,尽管学界普遍批评投资东道国相关监管规定放大“国家所有或最终控制”这一特征,使主权财富基金面临较严重的政治风险,但毋庸讳言,主权财富基金的协同治理框架及其在“国际法治”中的独特作用,意味着其政策目标(不同于国家或政府的政治/战略目标)仍难以被投资东道国所忽略。政治/战略目标或者危及国家安全,往往成为投资东道国阻碍主权财富基金投资的理由。其或担心主权财富基金是出于政治目的而投资或控制一些关系到国家安全、经济命脉的企业,或担心主权财富基金母国通过基金操纵东道国的商品价格。由此而来的监管障碍主要体现在东道国的国家安全审查制度上。东道国在面对外来主权财富基金投资时,往往通过国家安全审查从严把关。从各国最新立法实践来看,国家安全审查已经成为规制和约束主权财富基金的最有效手段。然而,“国家安全”却属于相对模糊的概念。一是不同国家给“国家安全”下了不同的定义,政策涵盖范围或从相当狭窄的与国家安全直接相关的领域,延伸到重要基础设施或战略行业;二是不同国家审查外资的内容和深度、对拟投资者所需披露信息的程度和数量差异不小;三是当一项投资涉及国家安全时,在不同国家承担的义务也大相径庭。因此,主权财富基金在从事相似甚至是相同的经济活动时,可能会在不同国家面临不同的进入门槛。即使对特殊行业的外资限制被相对清晰地界定,主权财富基金面临的国家安全限制有时还是较难预测。


  2007年金融危机过后,“弱增长、大分化”趋势显现,新常态导致各国经济发展和宏观政策“差异化”、地缘政治扰动“长期化”,世界各地的保护主义措施增加。近年来,西方发达国家金融保护势力抬头,利用法律手段阻碍跨境投资的事件屡见不鲜,而一些极端评论者更是对主权财富基金充满敌意,认为基金母国的民主化程度一般较低,接受这种投资可能树立一种不良示范,对自由民主资本主义发展模式构成威胁。


  总之,监管口径松紧变化、贸易政策上自由与保守博弈加剧、政策导向的不确定性,都可能给主权财富基金的境外投资带来冲击,很大程度上限制其“重构”功能的发挥。


  2.主权财富基金内部治理问题——以中投公司为例


  治理规则的缺失以及运作上的不成熟,则是阻碍主权财富基金重构“国际法治”的内在因素。主权财富基金的治理规则同时融合了国内外治理准则、国际伦理规范和国家公共政策因素,规则渊源的跨界潜藏着利益追求的冲突。某种程度上讲,主权财富基金“自我规制”的治理规则一定程度上存在内生的矛盾。在当前主权财富基金普遍缺乏强有力法律支撑和有效制度约束的情况下,规则制定者或执行者可能会由于规则所依存法律秩序的某种路径依赖,而在实践中倾斜性保护某种利益,或者因此使投资东道国认定此种路径依赖必然存在。


  以中投公司为例,十年来其随着国际经济环境变化不断调整投资策略和投资组合目标,在吸收国际主权财富基金运行经验的基础上,对子公司也进行了重新部署,以体现其为长期财务投资者。长期财务投资者的定位是中投公司治理规则的始点,这一定位本质上是其在国家股东的财务利益与公共目标要求、利益相关者的价值保护、东道国的干预之间做的妥协。中投公司在此定位基础上形成的“自我规制”其实是一种特定的“利益平衡工具”或者结构,但博弈的结果仍未使中投公司在子公司和内部机构设置上完全消解投资东道国对其的疑虑。


  首先,中投公司控股的中央汇金根据授权对国有重点金融企业开展股权投资,向国内金融机构注资和处置不良资产,如旗下的建银投资负责对问题券商的注资和改造。中央汇金肩负着我国金融机构改革和运作管理的政策性任务,具有很强的政治目的,这部分投资带有典型的战略性。与此同时,中投公司的另外两家子公司——中投国际和中投海外,则分别承担中投公司的境外投资和管理业务,投资活动更偏向于财务型。这使得中投公司兼具战略性投资和财务性投资的混合职能,在国内实施的战略型投资策略与海外子公司所奉行的组合型投资策略较难自洽。其次,中投公司董事会、高级管理人员均接受行政级别管理,并非单纯的职业经理人。中投公司成立时,由财政部时任常务副部长担任董事长一职。董事会成员中,2位执行董事、5位非执行董事分别是来自国家发改委、财政部、商务部、央行和外汇管理局的副部级干部,2位独立董事则是发改委和财政部已退休的副部级干部。中投公司直属于国务院,人员方面又与上述部委存在如此多的联系,不免使投资决策受到行政干预的猜疑在境外颇有市场。


  “自我规制”的模式已融入中投公司的血液当中,但这种融入相对于挪威政府养老金等主权财富基金而言,是有限的、不彻底的,亦难平复以欧美为首的投资东道国对于中投公司的误解和敌意。而中投公司在静态公司治理上的困境根源在于国内法上国有企业制度设计与法理基础间存在矛盾,导致制度设计和运行中出现问题。中投公司的组建采取国有企业法人形式,在我国无主权财富基金专门立法的情况下,其既适用《中华人民共和国公司法》,又受《中华人民共和国企业国有资产法》等法律调整。公司制主权财富基金在学理上最具市场独立性。母国出资的财产成为公司的财产,不再为国家所有,国家对主权财富基金享有的权利是股东权,而非所有权;同时,母国仅以其自身所投入资产为限承担民事责任,主权财富基金在经营中对其资产享有完全的支配权和处分权,其相对于母国而言实现了财产独立。


  然而,《中华人民共和国企业国有资产法》一方面规定国务院代表国家履行出资人职责,享有出资人权益。另一方面却规定国务院对投入企业的国有财产享有所有权。这种规定显得相互矛盾,且与学理上的所有权与股东权界分相冲突。模糊化的所有权和股东权立法,不仅给中投公司的机构、人员设置埋下制度隐患,而且成为投资东道国认定中投公司受政治、行政干预的把柄。上述问题的直接后果之一便是,从近年来中投公司的表态与投资部署上看,其政策目标正趋于泛化,与国家或政府战略目标的联系日益紧密,在财务目标与政策目标孰先孰后的选择上向后者倾斜。


  即便不深究中投公司静态治理中的法理基础问题,单纯考察该公司的动态运行机制,其在资金来源、信息披露、问责机制等具体环节上也无明确的法律规范,缺乏必要的母国法监督。


  其一,中投公司的注资和撤资机制并不清晰。其2000亿美元的初始注册资本金是2007年财政部通过发行特别国债筹集15500亿元人民币,购买等额外汇储备注入形成的。2011年12月,外汇管理局陆续向中投公司旗下子公司中投国际注入300亿美元现金。2012年初,国家再向中投公司注资约190亿美元。据报道,2015年1月成立的中投海外注册资本为50亿美元,但财政部将持续注资,规划可用资金将逐步达到1000亿美元。2015年中投公司的年报并未对此项注资进行说明。中投公司目前几乎保持满仓运作,由于注资、撤资机制的模糊,公司缺乏稳定的资金来源,可能导致用于开展新业务的资金不足。此外,倘若突发特殊情况需要予以撤资,中投公司既难有操作的空间,也缺少相关制度对撤资予以规范和约束。其二,缺乏有效的信息披露机制,公司业务透明度低,“暗箱操作”风险显著。根据L—M透明度指数,中投公司的透明度水平从最初的4分上升到了2013年的8分,之后趋于稳定。尽管评分上已有较大幅度的提升,但由于中投公司在母国法律监管层面上的薄弱,也欠缺严格的信息披露和报告制度,使得投资东道国依然不时将透明度作为责难中投公司投资的一个理由。其三,缺乏市场问责机制。中投公司目前的业绩,尤其是海外投资成效并不乐观。诚然,国际金融市场投资并非易事,中投公司成立后的几年正是全球经济的震荡期,年报反映的三次亏损与华尔街金融危机、欧债危机爆发、大宗商品价格深度下跌有着密切联系。但如此前在摩根士坦利、黑石集團项目上投资失败的亏损,中投公司并未做出解释。而从国家审计署的审计报告可知,2008年至2013年间,中投公司境外投资中有6个损失项目、4个浮亏项目、2个面临损失风险项目。不难想见,中投公司的运营目标、投资决策,乃至管理层的专业能力,都有可能遭受外界质疑。


  三、重构功能最大化的相关建议——以中投公司为例


  尽管“国际法治”正在发生变革,发展中国家或新兴市场经济体将发挥更大作用,从被动接受者向主动参与者转变,但西方发达经济体并不愿放弃主导权。其对主权财富基金的顾虑甚至是抗拒的,这某种程度上是可以理解的,然而变革是实力对比发生变化时的必然反映,并非老牌发达国家想要阻止就能阻止的。在当今高度全球化的条件下,只有发达经济体和新兴市场经济体共同参与合作,才能实现各自的利益诉求。建立和完善新的“国际法治”体系确属多方共赢之举。主权财富基金的制度构建和规则体系建设殊为重要,这一方面关乎自身治理;另一方面,完善的制度与规则体系能提高其进入投资东道国的可能性,逐渐扩大规则影响力,从而推动“国际法治”重构。我国主权财富基金在发展过程中,有必要将“国际法治”的构建理念融入其中,为中国在国际规则的制定中争取话语权。


  1.定位取向、目标澄清与立法授权


  首先,我国主权财富基金财务投资者的定位应当坚持。财务目标的实现是主权财富基金自身设立和发展的需求,获取收益这一“自生能力”是主权财富基金存续的基础。自生能力的缺失,即财务目标无法实现,会引发一系列如预算软约束等难题。从投资东道国角度上讲,财务目标的纯粹性也是其接受主权财富基金投资的基础。


  其次,我国主权财富基金的政策目标应严格区别和隔离于政府的政治战略目标。以追求收益为唯一目标或最终目标的主权财富基金并不多见。不同的非财务目标决定了财务目标实现方式的多元化,在市场上即体现为不同资本具有不同的投资期限和风险偏好。《圣地亚哥原则》第2条规定,应明确定义和公开披露主权财富基金的政策目的。可见,各投资东道国普遍接受的原则和做法并不在于否认主权财富基金的政策目标,关键在于主权财富基金所追求的政策目标应当被清楚界定且有明确授权。中投公司,乃至众多其它中国海外投资公司,常受到投资动机的质疑,一个重要原因就是“走出去”的企业往往与政府有着千丝万缕的联系,而且政策目标不明晰,无法释明或分辨。对比挪威政府养老基金,该基金的政策目标是实现石油开采带来的国民财富的代際转移,并应对自然资源收入下降的挑战。2015年挪威从政府养老基金中取出资金,用以填补财政预算并刺激经济增长,即是这一政策目标实现的具体体现。挪威政府养老基金的立足点是传统的收益最大化目标,其投资范围首先考虑的是财务目标的实现,然后通过公共政策标准对投资范围加以限缩,而这一公共政策标准通过立法予以明确,一方面体现了国家的价值取向,另一方面也融入了国际通行的伦理价值和公司治理标准。可见,清晰定义的政策目标保障了主权财富基金专业化运作,使其不易受行政干预,可以直接或间接地承担政府地缘政治任务而投资,因此也不易被东道国质疑。


  再次,我国主权财富基金亟需专门立法授权与规则制定。在我国当前法律框架下,中投公司仅是国有独资企业之一,只概括适用立法上出资人为国家的规定,同时在年报中披露由国务院代表国家行使股东权利。这对从法律角度厘清国家股东与中投公司、中投公司内部运行的关系相当不利,立法上的极端简单化,容易被投资东道国所非议和抵制。立法授权与规则制定可采特别立法的方式,明晰主权财富基金的独立性,使其目标、治理结构、资金来源等基础定位,以及基金治理所需的绩效评价体系、员工激励和监督机制、经营预算制度等更具确定性,并得到有效、可靠和持续的维护与尊重。如果没有健全的制度予以保障,前述所构建的所有协同治理模式均只是理论假设,主权财富基金对“国际法治”重构所具有的特殊影响力无法发挥。挪威政府养老基金完善的制度规定,对我国主权财富基金的制度建设具有很强的参考意义。其目标、管理架构、资金来源、基金独立性等基础性问题,日常投资管理活动的执行、伦理委员会的监督控制等均有清晰的法律授权。这一系列制度不仅体现了挪威人民设立政府养老基金所秉持的理念——保障其投资收益最大限度地服务于全民利益,也体现了全球普遍诉求,易为投资东道国所接受,因而成为保障基金稳健运营的法宝。中投公司砥砺前行所面临的监管困境与立法缺失关系密切,相关内容都需要由立法明文规定。


  2.功能剥离与机制构建


  首先,股东角色及代表人需具体、明晰。如前所述,我国主权财富基金采取公司方式成立,国家股东的角色应在立法上予以明确;同时,遵循特殊法优于一般法的原则,排除或限制国有资产“所有权”规定的适用,国家作为投资者对主权财富基金资产所享有的权益与普通投资人在企业中所享有的权益一样,受民商法的调整。国家股东的代表人方面,我国当前外汇储备投资的管理体制尚未理顺,财政部与央行之间职责权限没有得到清晰界定。外汇储备由央行下属机构国家外汇管理局单独管理,而在中投公司的管理体制安排上,财政部占主导地位,但又没有法律明文规范财政部与中投公司在管理层级上的关系。我国主权财富基金的组建宗旨是实现国家外汇资金多元化投资,严格区分所有者、治理机构和内部管理层之间的职责权限是提高投资效率的重要前提。这也是将其作为独立长期财务投资者的角色展现给投资东道国的重要方式,可对东道国基于投资动机、方式的质疑予以有效回应。


  其次,在机构设置上,鉴于外汇管理局旗下投资机构无论是在海外投资领域,还是在国内金融机构的投资领域,都与中投公司的角色越来越相近,可以根据不同目标或功能对其进行类型化整合,建设全新的中国主权财富基金。通过构建多层次的外汇储备管理机制,提高外储资产管理效率。一是狭义外汇储备管理和主权财富基金定位不同,相关职能应予分开,即以流动性为标准将中投公司与“四朵金花、两枝绿叶”的功能进行划转、整合。二是中投公司应考虑与中央汇金最终脱钩,从而形成两个平行的实体——中央汇金负责国内金融业的战略性投资,中投公司专司海外金融产品组合投资。梧桐树公司相关金融业投资应向中央汇金转移。三是由梧桐树公司及类似平台组成新的主权财富基金,专门服务于中国的国家战略。


  再次,针对中投公司当前存在的董事、高管身份以行政官员背景居多的问题,建议在其董事会、管理层中引入外部管理人。区别于中投公司的内部非常设性机构——国际咨询委员会,外部管理人不仅仅是为我国主权财富基金整体发展战略的制定和规划提供咨询,为基金境外投资战略提出建议,而且直接负责运营管理,以提高资产管理绩效,追求商业利益最大化。渣打银行的调查报告显示,全世界约有60%的主权财富基金采用外部人管理模式,约有70%的主权财富基金的资产是委托外部专业投资机构进行管理的。外部资产管理人的引入,势必要求主权财富基金的内部组织架构、治理模式与管理团队能与之对接,实现基金的商业化、专业化与独立化,突出董事会与专业投资委员会的核心决策职能与自主权,讲究组织上的精简与决策的效率。更为重要的是,外部管理人的任用可以提高投资的效率和降低投资运营的成本。一方面,外部管理人将分享其占有的信息优势,基金可得到外部专业机构所能提供的投资研究报告、市场情报资讯与投资管理经验等。另一方面,利用外部管理人对各国政府的游说与引导能力,主权财富基金可以牵制“金融保护主义”,提高投资的成功率。


  最后,退一步讲,即便完整立法难以迅速成型,也有必要通过其它方式对我国主权财富基金当前面临的突出治理问题,在法律上作出一定回应。例如,强化董事会在风险管理中的作用,将风险管理引入董事责任中。2015年11月,经济合作与发展组织(OECD)对1999年发布的《公司治理原则》进行了第二次修订,这次修订主要涉及风险管理、董事会运作、薪酬制度、股东权利行使等内容。我国主权财富基金的治理可借鉴OECD的最新实践,将风险管理作为董事会的重要职责之一,并研究制定风险管理报告制度,以改善公司的风险管理效果。又如,应实行严格的问责制,明确所有者和管理层各自的职责,建立相应的问责机制。这一要求为《圣地亚哥原则》所承认和接受。观察新加坡政府投资有限公司(GIC)的治理,新加坡总统可对GIC进行问责。GIC董事会对资产配置和组合的整体绩效负最終责任,向新加坡政府负责,而管理人员的主要工作是执行投资战略。我国主权财富基金需要加强可问责性,例如董事会需要准备年度商业计划、风险管理报告,并依据年度报告接受问责。更进一步,鉴于资金来源于外汇储备的性质,我国主权财富基金可将其财务报告在政府预算报告时进行列示,对全国人大负责。


  3.协同治理下的积极作为:负责任投资


  积极参与全球治理,分享全球经济规则的制定权,是中国利益之所在,也是我国主权财富基金通过自身制度构建所应达到的目标。其中,负责任投资是我国主权财富基金实现“国际法治”协同治理,增强国际规则制定话语权的重要抓手。


  首先,中投公司应当建立起一套完整的负责任投资原则。这些原则的渊源不限于我国的国内法,还应当广泛借鉴境外的投资规则及相关判例决定、国际法原则、不具有法律约束力的国际商事惯例。近年来国际上关于负责任商业行为的立法逐步涌现。2011年6月,联合国人权理事会投票一致通过了《联合国工商业与人权指导原则》(UNGuidingPrinciplesonBusinessandHumanRights,以下简称“《指导原则》”),设立了工商业保护人权的国际通行标准。由于《指导原则》不具有约束力,其强调各国应当通过政策、立法等手段帮助工商业企业考虑和尊重人权。英国在2013年9月成为第一个颁布相关国家行动计划(NationalActionPlan)的国家,其后包括美国在内的十几个国家也公布了有关计划,此外还有20多个国家的类似计划正在制定。《指导原则》和各国的行动计划为我国主权财富基金负责任投资原则的制定提供了参考,也有利于建立一个国际化的公司治理框架。进一步讲,国际化的公司治理框架应融入全球化的政策目标。我国主权财富基金需要调和中国法下所追求的政策目标与特定的国际政策目标,如人权、环境保护等。国际基本价值目标超越于主权财富基金的政策目标之上,以一种原则性、具有弹性的形式存在。负责任投资原则和全球政策目标将成为我国主权财富基金选择投资范围的标准,也将成为行使股东权利以影响目标公司行为的依据。


  其次,我国主权财富基金有必要成立专门的机构对负责任投资原则予以贯彻。例如,挪威政府养老基金伦理委员会独立于基金的管理机构,专门判断是否要将特定公司纳入基金投资范围、基金的投资是否符合伦理标准;并对触犯相关底线的公司给予一定制裁,如置其于观察名单并公示,增加其融资成本,借此震慑其行为。伦理委员会的另一项职能是对负责任投资原则进行解释和补充,以充分应对新出现的情形。在《伦理指南》实施过程中,伦理委员会对原本未在制定之初纳入禁止范围的腐败、人权侵犯等问题予以规制,并最终促成了《伦理指南》的修改。


  再次,我国主权财富基金负责任投资原则及其配套制度应为国家立法所确认,并在基金运行过程中予以详实披露。透明的机制和可预测的投资方向,在很大程度上会赢得国内民众的信任,打消投资东道国的担忧,为主权财富基金的长期稳定发展营造良好环境。我国主权财富基金应把握好立法和信息披露这两种手段,使每项制度、各个决定均有章可循。法治化的过程,是先由国家构建、完善相关法律制度,后该制度被普遍接受和适用,并用以解决矛盾冲突,使得法律系统和机构逐渐高于政府,最终使法律融入人们血液,人们以法律主导其行为。?輦?輷?訛负责任投资规则的引入,使一国企业受到来自国际法的直接约束。“新商人法”建立在企业自愿遵守的基础之上,对身处其中的各方具有平等的拘束力,从而跨越了一国的法律规范、或国际立法中的多边条约和示范法规范,甚至可能把东道国所明确拒绝加入或适用的国际法规范纳入规制体系,最终形成超越国界的“国际法治”。这对我国主权财富基金来说,既是挑战,更是机遇。


  作者:郭雳等