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中国特色新型智库的独立性问题研究

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月30日 10:03:34

一、前言

“独立性”被认为是智库有别于其他政策研究机构的一个重要特征,甚至许多国外学者认为智库必须是一个独立机构,否则不能称之为智库[1]。美国宾夕法尼亚大学年度《全球智库报告》显示,中国智库数量最近几年始终保持在420多家的水平。虽然从数量上看,中国已名列该报告中仅次于美国的第二智库大国,但比较了解中国智库发展状况的专家估计,中国智库在全国范围内应该有2000家以上,数量有偏差的原因就是不认可大部分中国智库具有独立性[2]。

国外知名智库一直不遗余力地宣传自己的独立性,甚至有些智库为了标榜自己的独立性,故意模糊概念,强调与政府脱离就是保持独立。国内对于智库的独立性问题也有争论。有一种观点认为:我国政府对智库在课题选择、理论建设、人事管理、经费支持等各个环节的严格限制,使智库缺乏独立性,因而不能像西方智库那样产生优秀的成果和全球性的影响力。而有的学者认为智库要具有独立性并不意味着就要和政府保持距离,因为与政府保持良好关系,有助于智库将研究成果更好地向政府输送,还能够获取必需的信息以及数据等[3]。

那么,究竟智库的独立性应当体现在哪些地方?中国特色新型智库如何保持独立性? 本文认为解决这些问题,首先应当对智库的独立性进行辨析。

二、智库独立性的辨析

究竟什么是智库的独立性,目前国内外学者还没有形成共识。国外学者大部分认为“独立性”指的是不依附于政府和企业,并且强调多元化的筹资渠道和“非党派性”[4][5]。我国学者王厚全认为:智库的独立性主要体现在组织形式的独立、政策观点的独立和资金来源的独立[6]。薛澜认为:独立性可以分为独立运作和观点中立,又可分为实质独立和形式独立[7]。兰杰认为:必须得让政策研究者能够根据自身见解和客观事实,得出自身的结论,允许政策咨询人员拥有自己的意见[8]。朱旭峰认为:独立性指的是研究者忠实于客观研究结果而不考虑研究结果是否损害了某方的利益[2]。

综合上述观点,笔者认为,关于智库独立性的讨论集中在隶属关系、资金来源和研究过程这三个方面,因此,本文将从这三个方面对智库的独立性进行辨析。

(一)隶属关系的独立性

西方智库特别是美国智库喜欢强调隶属关系的独立性,大部分智库声称自己不隶属于任何政府或利益集团,并且不承认东亚国家包括我国的许多“体制内”的智库[7]。西方智库的大力宣传影响到了我国的部分学者,他们也认为像这类“吃皇粮”的政策研究机构必然不可能具有“独立性”[9]。

的确,隶属关系会影响到智库的独立性,特别是我国的官方智库,人事权、财务权等都掌握在政府手里,研究课题、承担人也大部分由政府相关部门指派和决定,项目结题时的审核工作也是由政府部门组织,这种组织形式的智库生产出来的产品肯定会偏向于政府的政治需求。但是,智库能够完全脱离政府吗? 不可能,因为毕竟政府才是智库产品的需求者和消费者。西方智库同样与政府和利益集团有着千丝万缕的联系。李刚在《美国智库“独立性”拷问》一文中指出:美国智库仍是精英集团表达政治诉求的工具[10];而且,美国许多知名智库在成立初期都是直接隶属于美国政府或军方,为其迅速成长铺平了道路。

但是,为什么西方智库一直强调隶属关系的独立呢? 究其原因还是与其多党制的政治体制有关。在美国,如果依附于某一个党派或利益集团,当该党派走下政治舞台的时候,智库的影响力也就会随之消失。只有在各党派和利益集团中保持中立,才能获得民众的信任,才有可能与媒体界共同构成立法部门、司法部门和行政部门之外的“舆论部门”[10]。因此,笔者认为隶属关系对智库的独立性虽具有一定的影响,但是绝对不能把隶属关系是否独立作为判断智库属性的指标。西方智库如此宣扬自己是独立运作的机构而否认我国的官方智库,其根本的目的是为了提高自身的影响力。在我国体制下,官方智库不能因为隶属关系而被否认是智库,导致被否认的原因是中国历史长期以来的官本位思想使得大多数人认为只要是官方的,肯定就只会说官话。这种偏见和影响完全可以通过对智库的管理体制和运行机制的改革来消除,使拥有政府背景的智库更加具有权威性。因为与政府保持密切联系的官方智库,不论是在信息资源获取方面,还是在研究成果应用方面,都具有得天独厚的优势。

(二)资金来源的独立性

许多国外知名智库认为:资金来源的独立才能保证研究的独立性。例如,兰德公司在发展初期阶段,由军方和美国政府提供的资金占总额的90%以上,到了2007、2008年,兰德公司来自于军方和政府的经费减少到65%[11]。布鲁金斯学会认为:多元丰富的筹资渠道是保证研究独立的前提,并且规定每年接受的政府资金不能超过当年各类赠款总额的20%[5]; 战略与国际研究中心属于半官方智库,但是资金来源也呈现多元化。

智库通过多种渠道筹资,的确有利于避免出资方独自控制研究方向和结论,但是这种影响并不可能完全消除。例如,战略与国际研究中心设有日本研究项目部,就是因为得到了日本的资助,布鲁金斯学会因而改变了邀请各国访问学者的政策,而仅限于为学会提供资助的日本和韩国。不仅如此,多元化的筹资方式还会带来资金供给不稳定的弊端,很有可能因为资金断供而导致研究的中断。而那些由政府或企业投资的智库,就能保证稳定的资金供给,能够开展长远的、可持续性的研究。如中国社会科学院虽然接受政府的资助,但它们仍然可以决定自己研究的问题。

在研究国外智库经费来源的过程中,一个更重要的事实往往被忽视,那就是国外智库在接受捐赠时都制定了严格的捐赠规则,从制度上切断资助方与研究的联系。严格将出资者意愿与资金使用方向分离,将资金资助与项目研究分离,使研究能在不受任何干涉和干扰的情况下进行,实现研究独立[5]。

因此,资金来源的独立虽然有利于提高智库的独立性,但是更重要的还是要看智库是否拥有独立支配自身资金的权利。如果智库拥有绝对的资金支配权,能够按照自己的意愿将资金分配到各个研究项目中,才能更好地体现出智库的独立性。

(三)研究过程的独立性

研究过程的独立性是指智库产品生产的整个过程,包括研究方向制订、研究内容选取、研究结论产生等,整个过程当中只是受科学因素的影响,而不受其他任何个人、资金提供者、政治因素等影响。其表现为研究方向是自主的、内容是论证的、结论是客观的、验收是公正的。

关于研究过程的独立性,国内外学者基本持认同态度。吴宗哲认为:在充满官方色彩的这类智库中,坚持研究的独立性才是维持智库独立属性的最佳方式[9]。王永昌认为:“独立性”作为智库的一个重要特点,主要应体现在智库开展调查研究,提供决策咨询报告的客观性、真实性、科学性、公正性上[12]。

美国兰德公司为确保研究过程的独立性,建立了一套完整的审查机制,审查人员既有外请专家也有公司内部没有参与审查项目的人员,任何一个专业研究人员都将参加审查工作,而且会不止一次地参加审查工作[11]。

有的民间智库,在隶属关系和资金来源方面都是独立的,但是却没有制订严格的研究管理制度,导致研究成果会受到研究人员个人研究水平和喜好的影响。成果评价机制的缺失,会导致研究结论偏向于政治利益和经济利益,从而失去了客观性,只能算是一个宣传机构。

可见,研究过程的独立性才是体现智库独立性的根本所在。如果研究过程长期受到外界的干扰或屈服于某个势力,那么智库也就被沦为一种宣传工具。为了尽量避免干扰和影响,智库本身可以在隶属关系和筹资渠道等方面作出努力,但是一旦缺乏研究过程的独立性,所有的努力都是徒劳,只是表面文章而已。

综上所述,智库的隶属关系和资金来源会对智库的独立性产生影响,但是评判智库是否独立的决定性指标应当是研究过程的独立性。能够做到自主决定研究的内容,忠实于客观研究的结论,发表独立的政策主张,才是智库独立性的具体表现。在我国社会体制下,传统官方智库中存在的一些问题,诸如研究项目和负责人由上级指派,研究人员享受终身制待遇,项目结题评审由政府组织,研究成果为政策解读和宣讲等,这些其实只是中国智库在发展初期时,受政府扶持过程中出现的一些衍生物,通过不断完善政策咨询制度,改革智库管理体制和运行机制,这些衍生物完全能够被消除。

而目前如雨后春笋般发展起来的民间智库,也必须认识到独立性并不是体现在与政府完全隔离上,毕竟政府才是智库产品的需求者和消费者。与政府保持适当的沟通,才有助于得到更详实的数据资源,才有助于研究成果的推广和应用。

三、中国特色新型智库提高独立性的措施

2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确指出:中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。作为“中国特色”的智库,自然要立足于中国国情,坚持中国道路。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,坚持中国共产党的领导是我们的立国之本,中国特色新型智库必须坚决服从我党的绝对领导。因此,绝大多数中国特色新型智库都隶属于党政军群体内部系统,隶属关系和资金来源都缺乏独立性,因此,如何提高中国特色新型智库的独立性是亟待解决的关键问题。根据智库独立性的辨析结果,本文认为,可以从以下几个方面制定相应的制度来提高智库研究过程的独立性,减小隶属关系和资金来源对智库独立性的不良影响。

(一)制定科学的课题立项审批机制

保证中国特色新型智库研究的独立性,首先是要从立项机制上进行改革。在我国体制下的官方智库,由于隶属关系的影响,课题的立项审批往往容易受到上级部门的意图和喜好的干扰。为了减小影响,提高智库的独立性,在课题研究不偏离我国社会主义路线的前提下,应鼓励研究人员从多角度申报课题研究,充分发挥研究人员的主观能动性和创新思维。

制定科学合理的立项审批制度,组织不同领域、不同部门、不同身份的专家委员会共同审议,通过评判课题的立项依据是否站得住,研究意义是否具有前瞻性和战略性,研究内容是否贴近实际问题等来评定。

通过立项,要将政策解读类和决策咨询类区分开,鼓励那些能够出思想、出点子、有远见、代表广大人民群众利益的项目上报,而避免出现老生常谈、跟风研究等情况出现。

(二)制定智库的经费自主化管理机制

我国绝大部分智库的经费来源相对稳定,但是经费的管理权限大都掌握在拨款的上级部门。缺乏经费管理自主权的智库,往往在经费使用上捉襟见肘,催生出许多“重复购买”“突击花钱”“有钱花不掉”等怪现象。而且,智库的经费还需要以项目预算的形式向上级部门申请,有可能会出现上级部门利用项目审批权影响智库经费数量的情况。这些都是资金来源对智库独立性的影响因素。

为减小不良影响,保证中国特色新型智库的研究既能获得稳定的经费,又能避免外界的干扰,智库的上级部门应定期下拨固定的研究经费,下放经费的部分管理权限,由智库自主实行经费的分配、开支、结余等。并将固定经费的多少与智库研究成果的质量挂钩,同时定期对经费管理情况进行审计,确保“花一分钱,出一分成果”。

智库在经费管理上也要根据软科学项目的特点,制定脑力劳动量的衡量标准,根据标准和成果质量发放酬劳,激励研究人员开拓创新。在2015年出台的《国家高端智库专项经费管理办法》已经明确提出可开支人员聘用经费和奖励经费。

(三)制定公平公开的研究成果评审机制

由于隶属关系的影响,我国大部分智库的成果评审会议是由上级部门组织并指定专家参与,成果评审结果或多或少会受到上级部门的影响,从长远上看,必然会影响研究结论的客观性以及公众的信任。

为提高智库研究过程的独立性,保证智库研究成果的客观性,还必须建立以“第三方”为主体的成果评审机制。根据研究领域,成立独立的智库研究成果评审机构,评审专家可以由退休的政府官员、不参与项目研究的资深专家以及民间的各党派学者组成。评审标准以研究目标是否明确、问题表达是否准确、研究方法是否得当、理论应用是否恰当、数据信息是否准确、思想理念是否创新和独立、研究结论是否客观、战略影响是否深远等方面衡量,优选出有创新、有远见、有质量的研究成果,为我国社会主义现代化建设出谋划策。

四、结语

总之,建设中国特色新型智库不必刻意去回避隶属关系和资金来源的独立性问题,关键是要通过决策咨询和研究制度的建设保证智库研究过程的独立性。通过对智库的立项审批制度、经费管理机制和成果评审机制等运行机制的改革,减小隶属关系和资金来源对智库独立性的不良影响,是能够实现社会主义体制下的中国特色新型智库获得广大民众的信任,提高影响力的。