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高校公共事业管理专业发展的困境与对策——基于第三部门的视角

作者:admin 更新时间:2018年09月02日 12:09:02

  摘要:文章分析了当前高校公共事业管理专业面临的四大困境,并从第三部门的视角,分析了该专业面临困境的主要原因。最后,文章就如何加强公共事业管理专业建设提出了有针对性的对策与建议。


  关键词:公共事业管理专业;困境;原因;对策;


  作者简介:雷丽珍(1979-),女,河南焦作人,华南农业大学公共管理学院讲师,华南师范大学教科院博士研究生,主要从事教育管理研究。


  1998年,教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录》正式将公共事业管理专业列入其中。1999年秋季,东北大学、云南大学在全国率先招收公共事业管理专业本科生。到2000年,全国有57所高校招收公共事业管理专业本科生。2001年招生本科院校达到132所,2004年发展到300多所。截至2006年末,广东省有20多所本科院校开设公共事业管理专业,广州市有11所。公共事业管理专业在全国的发展,可谓是雨后春笋,势不可挡。然而,经过几年的尝试与摸索,该专业的发展并不乐观,无论是学生的就业,还是专业方向、课程体系的建设,都遭遇到了困境,甚至被网络传言为“十大最没有前途的专业之一”。


  1.公共事业管理专业发展的困境


  困境一:学科专业发展上,缺乏可以衔接的相应专业。


  根据1998年教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录》规定,公共管理作为一级学科,下设有4个二级学科,包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理。而按照1997年国务院学位委员会、原国家教育委员会联合下发的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》的规定,公共管理一级学科下设有5个二级学科,分别是行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理。本科专业目录中除了公共事业管理专业外,其他3个二级学科在研究生专业目录中都分别有直接相对应的专业。公共事业管理专业在研究生专业目录中被进一步细分为社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理。显然,对于师范类院校的公共事业管理专业而言,大多是在教育管理专业基础上发展而来的,其课程的设置、师资的配置都是依托于原有专业,甚至只是改换一下专业名称而已。同样如此,医学类院校的公共事业管理专业,大多是依托于原有的医药卫生管理专业而设置的,具有较强的方向性。因此,对于这两类院校的公共事业管理专业,在研究生专业目录中有衔接的相应专业,其学科向高层次发展不存在障碍。但是,对于综合类院校的公共事业管理专业,由于研究生专业目录与本科专业目录的脱节,导致学科发展受到阻碍。其直接的影响是公共事业管理专业学生考研难度增加,他们只能选择与该专业相临近的一些专业,例如行政管理等。另外,由于全国没有公共事业管理专业的硕士点或博士点,从而导致了高校公共事业管理专业师资来源的非专业化。目前,综合类高校公共事业管理专业教师的学科背景大多是行政管理、政治学、经济学或其他社会科学,缺乏公共事业领域专业性较强的教师。


  困境二:学生就业上,既偏离专业设置原有培养目标,又缺乏竞争力。


  根据1998年教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录》的规定,公共事业管理专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。但是,从毕业生的就业情况来看,真正能到公共事业部门工作的毕业生非常少。以本人所在院校为例,华南农业大学自2002年开始招收公共事业管理专业本科生,截至2008年,共有3届本科毕业生。


  连续3年来,公共事业管理专业毕业生的就业率非常高,每年都达到90%以上。但是,毕业生到第三部门就业的比例非常低,主要原因在于现有体制使得该专业毕业生进入公共事业组织的渠道不通畅,绝大多数毕业生都选择到企业工作。从历届毕业生到企业应聘的情况来看,由于该专业与企业管理、经济管理、人力资源管理等专业相比,不具有竞争力,企业更倾向于企业管理类的毕业生。因此,公共事业管理专业的大多数毕业生只能选择到一些中小企业工作。


  困境三:专业方向设置上以就业为导向,犯学科逻辑错误。


  当前,高校公共事业管理专业方向的设置可谓是“百花齐放”,各式各样。师范类、医药类、体育类院校以其原有的资源优势来设置专业,专业方向都已成型,比较稳定。而其他综合类院校在设置专业方向时,为了保证有稳定的生源和较好的招生势头,往往以就业为导向,甚至不顾学科专业设置规范。例如,以广东高校为例,有些学校在公共事业管理专业下设企业管理方向,有的设置公共管理、行政管理方向等。有点专业常识的人都应该知道,公共事业管理和企业管理是两个完全不同的领域,前者是面向公共部门,后者则是面向私营部门。另外,公共事业管理和行政管理是公共管理一级学科下设的两个并列的分支学科,在公共事业管理专业下设公共管理、行政管理方向,明显存在逻辑错误。


  困境四:课程设置上不规范,难以兼顾专业平台课程和专业特色课程。


  学科与专业的关系一般是先学科后专业,即先建立学科知识体系,后设置专业平台,作为学科知识研究、传承的载体。但是,公共事业管理专业恰好相反,是先设专业后建学科,因此,学科理论建设不足,课程体系不规范。当前,各高校公共事业管理专业的课程设置比较随意,各高校大都根据自己原有的专业特点、师资力量,开设一些有条件开设的课程,而全然不顾课程的规范性。师范类、医学类、体育类院校的公共事业管理专业方向非常明确,其课程设置、师资力量都是依托于原有的教育管理、医药卫生管理、体育管理专业基础上,因此,专业方向课程、特色课程开设比较多,而专业平台课程开设很少。对于综合性大学新设置的公共事业管理专业,大多是依托于原有的管理学、经济学、社会科学的师资力量开设的,因此课程的设置比较重视专业平台课程,忽视了方向性课程和特色课程的开设。总体而言,大多数高校在课程设置上都难以兼顾专业平台课程和专业特色课程。


  2004年,“教育部高等学校公共管理类学科教学指导委员会”对公共管理类学科的课程体系提出了建立二级平台课程的指导意见。一级平台是“公共管理”大平台,开设管理学、公共管理学、公共经济学、公共政策学4门课程,适用于所有公共管理类学科,包括公共事业管理、行政管理、劳动与社会保障、土地资源管理专业;二级平台是针对各专业的平台课程,就公共事业管理专业而言,包括公共事业管理学、公共组织行为学、公共财务管理、公共部门人力资源管理4门课程。2007年初,我们对广州市开设公共事业管理专业的11所高校进行了调查,结果显示,对于公共管理类学科教学指导委员会规定的8门专业平台课程,广州没有一所高校完全开设;开设有5门以上平台课程的高校仅有4所,占调查总数的36.4%。另外,依据“管理学→公共管理学→公共事业管理学”这一学科发展的逻辑关系,通过对各高校的学科基础课与专业核心课进行分析,发现开设学科基础课管理学课程的高校有8所,占调查总数的72.7%;但是设有公共管理学、公共事业管理学这两门课程的高校仅有5所,占调查总数的45.5%。由此可见,广州高校公共事业管理专业对于开设专业平台课程的重视程度不够,同时也反映了当前高校公共事业管理专业课程体系的不规范状况。


  2.公共事业管理专业发展困境的原因分析


  公共事业管理专业从创办之初的盲目乐观、迅速发展,到现在学界对该专业充满了困惑和茫然。从历届“全国高校公共事业管理学科建设研讨会”来看,来自全国公共事业管理专业一线教学和研究的学者谈得最多的是该专业的问题与困惑,从学科专业定位到课程设置,再到学生就业等等,这些问题仍然困扰着各个学校,没有达成明确的共识。究其原因,本人认为,主要源于当前我国公共事业管理专业发展的外部环境还不成熟。当务之急是,各个高校不要盲目创办该专业,不要盲目扩大招生,应适当缩减招生规模。


  我国高校设置公共事业管理专业的社会背景,主要是为了顺应当今公共管理体制的改革与发展。在我国的社会结构由“政府——市场”的二元格局向“政府——市场——社会”的三元格局的转变过程中,公共事业组织的存在和发展发挥着重要作用,它既能够承担原来由政府承担的具体的执行性、事务性职能,成为政府职能转变的重要载体,又能够有效地为市场经济提供不可缺少的社会服务。可以说,公共事业组织以其独特的职能优势,在一定程度上弥补了政府和市场的缺陷,并在沟通政府和社会之间起到了中介桥梁作用,这也是近年来公共事业组织迅速发展的原因所在。


  我国的公共事业组织与国际上的第三部门、非营利组织、非政府组织等概念较为接近。从国际第三部门的发展来看,根据萨拉蒙教授主持的、在全球42个国家开展的非营利组织国际比较研究项目1999年提供的数据,这个部门的平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于公共部门就业人口的27%。在一些发达国家如荷兰、爱尔兰等国家,非营利部门占其GDP及非农就业人口的10%以上[1]。可以说,非营利组织在当今世界各国和地区的经济社会发展中扮演了非常重要的角色,尤其在发达国家,非营利组织已经成为一支独立于政府和市场体系的独立部门而存在。


  从我国第三部门的发展状况来看,第三部门不仅包括社会团体、民办非企业单位等民间组织,而且包括以财政拨款作为主要资金来源的事业单位。近年来,我国的民间组织力量发展非常迅速,截至2007年底,单单社团就达到20.7万个。


  但是,与国外相比,我国的民间组织还有相当大的差距。一方面,由于政府与第三部门之间的关系缺乏明确的定位,许多民间组织带有浓厚的官方色彩,导致组织缺乏自身应有的独立性和自主活动能力。另外,资金、人才的不足导致组织活动能力不强。就人员而言,在绝大多数自上而下的非营利组织中,基本的工作人员几乎都来自政府机构,其中有许多是来自政府机构的离退休人员;在很多自下而上的非营利组织中,几乎没有固定的人才渠道,定员和编制极为有限,主要依靠志愿者开展活动。中国现行人事制度上的壁垒限制了大量优秀人才进入非营利组织[2]。而对于事业单位而言,虽然近年来我国一直在推进事业单位管理体制改革,但由于事业单位涉及面广,从业人员较多,改革会涉及到现有利益格局的调整,势必会遭遇阻力,因此事业单位改革的进程还比较缓慢。


  总之,在中国社会向多元格局的转变过程中,由于制度欠缺和体制转换不到位等原因,公共事业组织还未能真正成为社会发展中的一支独立力量。作为高校中的公共事业管理专业,旨在为公共事业组织培养高级管理人才,而现有体制使得该专业毕业生进入公共事业组织的渠道还很不通畅,这在很大程度上影响着公共事业管理专业的建设和发展。也就是说,目前高校公共事业管理专业的建设和发展还缺乏一个成熟的外部环境,现有的管理体制在很大程度上制约着公共事业组织的发展,而公共事业组织的发展状况如何,直接影响着高校公共事业管理专业的建设与发展。


  3.加强公共事业管理专业建设的对策与建议


  (1)加快公共事业管理体制改革的进程,实现公共事业的社会化。上述分析表明,我国现行的公共事业管理体制,在很大程度上制约了公共事业组织的发展,进而影响着高校公共事业管理专业的建设与发展。因此,积极推进公共事业管理体制的变革,实现公共事业的社会化,是促进公共事业组织、公共事业管理专业发展的根本所在。


  理论上,公共事业是作为超越“国家主义”和“市场主义”的组织创新,是独立于政府与企业之外的“第三部门”。实际上,长期以来我国实行的“行政事业一体化”体制,决定了政府是公共事业的惟一举办主体,从而导致“事业单位行政化”、“社会团体官方化”,而真正意义上的民间非营利组织非常缺乏。公共事业的社会化就是要打破政府作为公共事业的举办主体,政府包揽一切公共事务的格局,改为主要通过社会力量举办公共事业,利用民间资源进行公共产品的生产与提供。而要实现公共事业的社会化,就必须实行政事分开,建立现代事业制度。


  (2)以专业基本课程建设为核心,推进公共事业管理专业的规范化。当前公共事业管理专业方向设置上的随意性、违反学科逻辑现象,以及课程体系设置上的随意化、不规范现象,都与该专业缺乏明确的专业基本规范有直接关系。基本专业课程体系是基本专业规范的特征和表现。现实中,表面上公共事业管理专业基本课程体系的不规范现象,所反映的更深层次的问题是专业基本规范问题[3]。


  当前,许多高校依托自身原有的师资或专业背景建立了具有不同专业方向的公共事业管理专业,那么如何保证这些方向性很强的专业是公共事业管理专业而不是其他管理专业?如何才能使这些专业既不失公共事业管理专业的基本规范,又能凸显高校自身的特色和优势?本文认为,必须加强公共事业管理专业的相关理论研究,明确该专业的基本规范。建议各高校以专业基本课程建设为核心,通过对公共事业管理专业平台课程的研究,在公共事业管理专业究竟应该开设哪些平台课程上达成共识。凡是设置有公共事业管理专业的高校,都必须开设这些平台课程,以此来保证专业的规范性。


  (3)多渠道、多形式加强师资队伍建设,改善公共事业管理专业师资力量薄弱的状况。师资队伍建设是公共事业管理专业建设的基础和关键。针对当前公共事业管理专业师资力量薄弱的问题,提出以下几点建议:第一,在教师团队的专业结构上,既要有具备公共管理学科背景的教师,以保证公共事业管理专业平台课程的开设,又要有针对公共事业管理的特定领域进行专门研究的教师,以保证该专业方向性课程的开设。第二,坚持培养与引进相结合,针对专业发展所需,既要积极引进高素质的教学人才,又要重视现有在职教师的培养,通过在职培训、学术交流、自我学习等,实现现有在职教师知识的更新与研究方向的转型。第三,坚持校内与校外相结合,既充分发挥本院系、本学校现有的教师资源,又要充分利用社会资源,聘请政府和公共事业管理部门有实践经验的官员或已卸任官员担任高校公共事业管理专业的教学任务。这样,既可以缓解专业教师不足的矛盾,又有利于公共事业管理理论与实践的结合。