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政府单位绩效评价问题与对策

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月30日 10:03:34

摘要:客观、公正、科学的政府单位绩效评价不仅可以提高政府行政效率、降低行政成本、提升政府形象,还可以帮助民意表达并为公众监督提供数据支撑。但由于政府单位绩效评价体系错综复杂,且我国政府单位绩效评价起步较晚,因此在我国政府单位绩效评价过程中还存在着一些问题亟需解决,如不完善的绩效评价法规体系、不合理的绩效评价主体体系等。本文在探讨国内外学者对于政府单位绩效评价观点的基础上,针对我国政府单位绩效评价的存在问题提出了相应对策。

关键词:政府单位 绩效评价 平衡计分卡

一、绪论

政府单位绩效评价是提高政府行政职能的重要手段。它要求对政府单位、公共部门、政策执行等进行客观、公正、科学的评价。政府单位绩效评价可以促进政府问责,提高政府的行政效率,降低行政成本,提升政府形象;此外,它还能为政府决策和管理提供信息支持。如澳大利亚政府,就将政府单位绩效评价的结果广泛地运用于预算决策以及政策咨询等。另外政府单位绩效评价也是政府与公众紧密联系的一种重要手段,它提高了政府工作效率和效果的透明度,向社会大众传达施政信息,同时也帮助民众进行意愿表达,为人们参与监督和审查提供了科学依据。因此,开展政府单位绩效评价问题研究具有重要理论意义和实践价值。

目前,我国相关机构和学者都对政府单位绩效评价作出了大量研究,并进行了积极探讨。但由于政府单位绩效评价的影响因素错综复杂,且我国政府单位绩效评价起步较晚。因此在政府单位绩效评价过程还存在许多亟待解决的问题。本文从国内外学者对政府单位进行绩效评价的观点入手,探究我国政府单位绩效评价的现状,并在此基础上分析政府单位绩效评价存在的问题。文章最后对我国政府单位绩效评价现存问题,结合国内外学者的观点提出了相应对策。

二、文献综述

1.国外文献综述

美国学者琳达·G·莫拉提出,政府绩效评价的主体既可以是官方的,也可以是非官方的。但是无论是官方评价主体,还是非官方评价主体,都应当具有独立性。因为没有独立性,就无法保证绩效评价的客观性与可靠性。在这里,独立性不仅要求评价的机构独立,而且要求评价行为独立、免受外来影响和避免利益冲突。

罗马尼亚学者安迪则认为政府绩效评价因政府单位的非营利性而超出了科学领域,但却是公共管理改革的重要步骤。他在研究了OECD(简称经合组织)国家现行的政府单位绩效评价体系以及罗马尼亚政府的绩效评价情况后认为:绩效必须从跨学科的角度来界定,其中至少包括:财务状况的意义,公共服务的质量和数量,转为主体的个人,人力资源的专业素质,信誉主体,提供当地服务的财务资源的效率、有效性以及经济性,为公众主体吸收的额外经济资源,实体服务所带来的影响,市场竞争以及私营企业提供的服务等10个方面。现行的绩效评价体系存在很多的矛盾争议,有着很大的改进空间。

“政府再造大师”戴维·奥斯本则进一步阐述了政府单位绩效评价结果的重要性。他认为,将可测量的绩效结果与奖励挂钩,是绩效管理的核心所在。也就是说,在进行政府单位绩效评价的基础上,将绩效评价的结果运用于政府激励工作之中,将政府单位工作人员的奖惩与其实际工作效率和效果相挂钩。他认为:这有利于颠覆传统的官僚制,促进政府行政效率的提高。

2.国内文献综述

我国学者包国宪研究了澳大利亚政府现行的APS(即澳大利亚公共服务)和ROGS(即政府服务评价报告)评价体系,在对其历史沿革、理论架构进行分析的基础上,进一步提出了对于我国政府单位绩效评价体系的要求。他指出,绩效评价指标体系应该全面客观,确保涵盖各项重要公共服务的关键方面,评价指标的设计应注意经济性和便捷性,重视创新,根据实际情况及时调整现行的绩效评价指标,确保评价指标紧贴政府服务内容,以便提升绩效评价质量。

中央财经大学教授施青军在《政府绩效评价:一种新的再认识》中进一步对政府绩效评价进行了界定。他认为在我国的政府绩效评价事件中,根据个人感觉与判断进行打分或评级占很大比重,这使得绩效评价的科学性和客观性明显缺失。然而政府绩效评价应该是对政府活动的效率和效果的一种实证性的研究。他指出这种实证性的研究包含了两层含义:其一是绩效监测,主要任务是监测与报告相关的绩效信息;其二是评价分析,主要任务是分析绩效或结果变化的原因,总结经验与教训,并提出改进的建议。只有建立在实证研究基础上的绩效评价,才可能对政府行为及其结果做出科学的评判,也才可能有效地发挥绩效评价在问责、学习与激励方面的重要作用。

清华大学副教授杨永恒强调了公众参与在政府单位绩效评价中的重要作用。将公众对政府公共服务的评价意见纳入地方政府绩效的考核之中,是顺应服务型政府转型、建立服务导向型地方政府绩效评价体系的必然趋势。因此,将公众评价与传统的地方政府绩效评价方法有效结合起来,更多地考虑服务型政府的特性和公众利益,构建公众评价政府绩效的指标体系和技术方法,探索适合我国国情的服务导向型政府绩效评价体系,将具有十分重要的现实意义。

三、政府单位绩效评价的现状

政府绩效评价指标体系的构建是政府单位绩效评价的核心。我国的一些学者、相关机构都对政府单位绩效评价指标体系的构建做出了不同的尝试和探索。丁增稳副教授等研究认为:政府单位绩效评价指标体系应包括四个级次,其中一级指标包括政府自身建设、政府工作完成度、资源耗费与管理和可持续发展等四项指标,这其中包括15个二级指标和50个三级指标,但是这些指标并未将公众评价意见概括进去。肖陆军教授在认识到我国当前服务型政府建设的目标下,提出了行政效率与行政民主兼顾的价值标准。他将人民生活指标与社会保障指标纳入到政府单位绩效评价指标体系,从而使指标体系扩展为人民生活指标与社会保障指标、经济发展状况指标、教科文卫公益事业指标、生态环境指标、行政成本指标和社会治安综合治理指标等6个一级指标。

此外,相关机构和学者还根据各地的实际情况开发了有地方特色的绩效评价指标体系。如厦门市思明区政府与厦门大学历时两年共同开发了“公共部门绩效评估系统”,该系统由基本建设、运作机制和业务实绩3个纬度6个评估主体共22项指标构成,它有效地强化公共部门管理、提高政府单位绩效、提升政府形象,被国务院评为2007年地方政府创新奖。王玉明教授等人基于广东发展水平和资源环境承载力相差较大的特点,将广东省各地划分为优化发展区、重点发展区以及生态发展区,分类设计政府绩效评价指标体系。最后,他们提出了三个指标体系,均由37个指标构成。其中个性指标集中在“经济发展”、“公共服务”、“人民生活”、“生态环境”四个领域,而“社会管理”、“政府建设”两个领域政府管理的差异性小,只设置了共性指标。测量结果显示,当地10个县级政府的绩效与人们的经验判断比较接近,令人信服,且指标体系具有可操作性,有其合理性。

四、政府单位绩效评价的存在问题

虽然,我国在政府单位绩效评价上做出了不少的探索和尝试,但是由于政府单位投入的无偿性、产出的非营利性,这为政府单位绩效评价工作带来了不小的困难,也使得我国现行的绩效评价体系存在着一些问题。

1.绩效评价法规体系不够完善

目前,我国正处于社会转型阶段,政府职能也处在转变过程中。在这一过程中,尚无明确的法律规定地方政府的具体职能和权限。这导致了一些政府工作人员对于绩效评价工作的不重视。绩效评价工作的开展都由当地政府自行确定,未形成统一的评价框架和标准,有些地区绩效评价进展顺利,但大部分地方政府单位绩效评价还停留在形式上,评价过程具有随意性,绩效评价的结果也不能得到足够的重视和合理的应用。

政府单位绩效评价是政府部门建设的重要内容,受到了广泛的关注。学者、相关机构都对绩效评价系统的建立做出了不同的尝试和探索。这也使得各学派对于绩效评价体系的构建各持己见,尚未形成一个统一的法规体系。政府对于不同体系的选择会得到不同的评价结果,从而缺乏一个合理、公正、权威的结论,不利于绩效评价进一步应用于政策咨询、预算决策等。

2.缺乏数据信息系统有力支持

由于我国政府单位是上世纪末才开始借鉴西方国家成功经验,进行政府单位绩效评价的探索与尝试。因此,我国政府单位的绩效评价起步较晚,这也导致了在信息化建设上的不足。绩效评价的有序开展必然依赖于完善的执政信息、良好的信息透明度、畅通的信息评价渠等。目前,由于政府单位投入与产出的计量困难、研究落后等原因,使得政府单位缺乏对工作过程和结果的全面、客观、准确的记录,从而导致绩效评价缺乏必要的信息基础。评价常常按照工作人员的回忆或介绍,根据个人感觉与判断进行打分和评级,造成评估结果缺少应有的客观性、准确性和科学性。此外,由于政府组织固有的自我谋利性,个别政府工作人员可能会以各种理由或借口在绩效评价中,不及时、准确地提供信息,从而造成信息的不对称。

3.绩效评价主体体系不够合理

当前绩效评价主体的不足之一在于评价主体的单一性。我国政府单位绩效评价的主体主要为官方机构,且大多为上级政府对下级政府单位的绩效进行评估,缺乏社会组织和社会公众的参与。一方面,政府单位往往重视自身评价,从而导致评价结果缺乏公允性和真实性;其实,公众才是对政府单位绩效评价最真实、最有发言权的主体。另一方面,政府绩效评价的封闭性会造成民众的信息缺失,从而无法对政府单位工作进行有效的监督,甚至造成民众对政府工作监督的漠视和社会责任感的缺失。

绩效评价主体的另一不足之处在于缺乏独立性。正如美国学者琳达所提到的,评价主体的独立性在绩效评价中有着重大意义。然而,目前我国政府单位绩效评价的主要形式为上级政府对下级政府的评估。政府单位之间往往有着千丝万缕的联系,甚至上下级之间的利益存在着唇亡齿寒的关系,这就使得评估主体在政府单位绩效评价过程中难以保持客观、公正的态度,进而使评价结果有失偏颇。

4.绩效评价监督体系有待加强

目前我国政府单位绩效评价的主体主要是官方机构,对于绩效评价的监督也相当薄弱。一方面,政府没有专门组织独立的机构对于绩效评价的过程和结果进行监督和测评。另一方面,由于政府绩效评价工作的封闭性,公众对于政府绩效评价的具体内容缺乏了解,同时我国公民在绩效评价方面的监督和管理意识薄弱,使得政府单位绩效评价工作也缺少了来自于广大社会公众的监督。官方以及非官方监督的缺失导致政府单位绩效评价的透明度、公正性都让人质疑。

五、完善政府单位绩效评价的相应对策

1.加快立法研究,规范政府单位绩效评价体系

加快政府单位绩效评价工作的法制建设一方面可以增强政府工作人员对绩效评价的重视成都,为绩效评价的有效落实提供坚实的法律保障。另一方面,将绩效评价过程法律化,可以规范评价工作,减少其随意性和形式性。

虽然各地政府应根据当地特点设计有地方特色的评价体系,但正如施青军教授所说,政府绩效评价是一个管理控制系统,该系统由绩效测量、绩效评价和结果运用三个部分构成,并不妨碍它们可以有各自不同的主体,也不会妨碍它们有各地的地方特色。目前,政府对于绩效评价的结果运用环节不够重视,然而这是政府政策制定、预算控制的重要信息来源,值得引起相当的重视。

2.加大研发力度,完成政府单位信息化建设

加快政府单位的信息化建设,可以简化数据收集工作,有效督促政府工作信息的全面、及时录入,从而为政府单位绩效评价的开展提供有力的数据支撑。同时,政府部门之间可以实现资源共享,可以促进地区间的经验借鉴,也有利于绩效评价工作的互相监督。此外,信息系统的建设也有利于政府执政工作的披露,提高了政府单位绩效评价过程和结果的透明度,进而使得社会组织和社会大众加深对绩效评价工作的了解,为绩效评价的监督奠定良好的信息基础。

3.构建起多层的、独立的绩效评价主体体系

公众是政府工作的直接受益者,因而公众是对政府单位绩效评价最有发言权的主体。同时,公众的评价意见不容易受到政府部门间利益关系的影响,具有相当的公正性。因而,多层次的评价主体体系必然要纳入社会公众的意见。

另一方面,我们可以发挥独立的非政府机构的作用。因为公众由于知识结构、专业素质、工作经验等方面的限制,其对政府单位绩效评价难免会局限于定性评价,而独立的非政府机构可以在不受到利益牵扯的情况下,运用其专业知识从公众的角度出发,对政府单位绩效进行科学、合理、权威的评价,从而弥补社会公众在绩效评价中的不足。

4.加强组织建设,改善绩效评价的监督环境

要增强绩效评价的效率和效果,必然需要来自独立机构的有效监督。一方面,可以防止利益相关的政府单位间美化绩效结果的行为。另一方面,绩效评价不可避免地会存在错误和问题,通过评价监督可以及时发现问题进行补救,从而弱化错误评价带来的消极影响。

在构建绩效评价监督环境时,一方面立法机关需要通过专业人士设计一套合理的监督体系来规范政府单位的绩效评价工作。另一方面,需要加大宣传力度,提高政府单位绩效评价工作的透明度,使得公众的监督意识得以加强、监督工作获得有效的信息支持。实行内外部监督相结合,从而使得监督工作更加客观、全面、科学。

需要特别提出的是平衡计分卡作为一个全面的战略管理系统。它最早运用于企业的绩效评价之中,由于政府和企业在组织运营中存在着一定的共性,因此政府单位也可将其引入了政府单位绩效评价体系之中。平衡计分卡将绩效评价有序地分成了财务、顾客、企业内部流程以及学习与成长四个考核指标,克服了传统绩效评价过分重视短期财务结果的弊端,在财务评价与非财务评价之间的获得了平衡,是政府单位绩效评价的有效手段,值得推广。如南昌市交警部门在问卷调查的基础上,创造性地将平衡计分卡运用到交警个人绩效评价中,从投入与产出、民众满意、内部流程、学习与发展四个纬度来进行评估模型的设计。这一模型致力于改变评估内容单一、评估过程缺乏制度性与透明度、评估结果使用不合理的情况,将定性与定量相结合,是一次实践的尝试和理论的探讨。

参考文献

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徐佳榆,厦门大学会计系本科生。卢永华,厦门大学会计系教授。