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物业管理治理化的理论视角与可接受性——以上海市P住宅小区物业费调价经验为例

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:11:14

一、城市住宅小区的物业矛盾与物业费难题

随着我国城市化进程的推进,越来越多集中化居住的城市化住宅小区拔地而起,物业管理已成为重要的城市服务行业,关系到千家万户的生活。截至2014年底,全国物业服务企业2014年经营总收入约为3 500亿元,全国物业服务企业约10.5万家;截至2014年底,全国31个省市自治区物业管理面积约为164.5亿平方米,物业管理行业从业人员约为711.2万人。[1]从物业管理的内容而言,城市住宅小区物业管理涉及物业管理公司对住宅小区统一实施的社会化、专业化管理,其具体包括以下几方面的内容:对住宅小区内的房屋建筑及其附属设施、绿化、卫生、交通、治安和环境等管理项目进行维护、修缮与整治。然而与其他行业相比,物业管理行业又是一种充满矛盾和张力的服务行业。可以说,物业矛盾是城市基层治理的一大痼疾。物业矛盾的主体是业主(或居住人)与物业公司,一般涉及业主(或居住人)和物业公司之间的相互不满意:业主(或居住人)对物业公司提供的物业服务不满意,而物业公司则对业主(或居住人)欠缴物业费和不同意上调物业费而不满意。从目前的相关研究来看,对于城市住宅小区物业矛盾产生根源的分析主要有以下几种观点。

(一)产权模糊说

产权模糊说认为,物业矛盾的根源在于住宅小区产权的模糊性。比如有学者指出,住宅区存在“物业公共产权、集体产权和私人产权的共存特征”,“使得物业管理服务产品从整体上看具有综合性特征。对完全私有的物业管理服务属私人物品的特性,对物业集体产权和公共产权部分所实施的管理服务具有公共物品的特性。物业管理服务中的私人服务量是有限的,绝大部分是集体服务和公共服务。在物业管理服务中,集体服务和公共服务收费难被验证”。[2]

(二)法律缺陷说

法律缺陷说认为, 现行物业管理的法律规则存在结构性缺陷,集中体现为业委会的地位和行动能力赋权不足。有学者指出,我国业主委员会作为业主大会中的“执行机构”,没有法人资格,不是独立的民事主体,不能独立承担法律责任。[3]无论是2007年10月前的旧《物业管理条例》,还是修改后的新《物业管理条例》,都缺乏对业主委员会权益的规定,使得业主委员会的动力机制设计处于空白。与此同时,《物业管理条例》等法律、法规并没有明确规定房地产开发企业与物业管理企业的权责范围,致使本应由房地产开发企业承担的房屋质量问题归咎于物业管理企业,部分业主并未认清各种管理矛盾的责任主体,常常以房屋质量问题为由拒交物业费。[4]

(三)市场失序说

市场失序说认为,物业矛盾的根源在于市场发育不完善和市场主体的不当行为。比如有学者注意到业主与物业管理公司产生纠纷的原因,70%是由开发商引起的,特别是业主在使用住房过程中出现房屋质量问题或开发商在售房时的有关承诺在后期不能兑现的状况。[5]

(四)行政干预说

行政干预说的观点认为,物业矛盾往往是权力的过度介入造成的,比如有学者的研究指出,住宅小区的物业管理中存在“权力过度化”问题,即政府部门行使的权力超出了其对社会所应该承担的相应责任和义务。[6]这种“权力过度化”往往不是解决问题的办法,而是产生问题的根源。

(五)公民意识欠缺说

这种观点认为,物业矛盾和物业费征收难等问题在于公民意识不强,缺乏缴纳物业费的公共意识。对此,有学者指出,“由于住房制度改革之前我国实行的是福利分房的制度,过去计划经济体制下形成的由国家出钱建房、管房、养房的意识仍然深植在大多数业主及物业使用人脑中,使老百姓已经形成了‘住房靠国家,挣钱自己花’、‘ 服务维修国家包’ 的观念, 在认识上存在很大的误区”。[7]

上述这些观点对物业矛盾和物业费难题的理论分析都有一定的现实依据,从不同角度讨论了产生物业矛盾的根源问题。然而,这些理论性解释几乎关注的都是物业管理中的“失败经验”,由此形成的困境是无法对同质化的制度环境和社会环境中的“成功经验”给予恰当的解释。在现实经验中,即便在同质化的制度环境和社会环境中,物业运作的“失败经验”和“成功经验”也都可能是交错存在的。

二、理解成功经验:物业管理治理化的理论视角

本文所要展开的经验案例恰恰是在中国物业管理同质性大环境下的“成功经验”。

上海的S社区的P住宅小区在居委组织的领导下,成功地对业主进行了上调物业费的同意动员,最终形成了业主和物业公司双赢的局面。笔者以为,这类物业管理的“成功经验”可能并非特例,有助于说明一旦物业管理被纳入基层组织的治理化过程,物业矛盾是完全可以通过治理化手段加以消解的。从物业管理治理化的理论视角探究,不仅能够帮助我们去解释同质环境中的“成功经验”,而且将业委会、物业公司之外的居委组织和政府引入视野,也更加接近于物业运作的日常现实。物业管理治理化的理论视角强调将物业管理纳入基层治理体系中加以考虑,尤其不能忽视物业管理过程中国家和正式组织的“在场”。物业管理治理化的理论视角的出发点和假设是,社区正式组织(居委组织)将物业矛盾视为社区治理议题,一旦正式组织发起解决物业矛盾的治理过程,成功与否的根本取决于能否实施有效的同意动员,即获得绝大多数业主的认同。与其他视角相比,物业管理治理化视角并不将物业矛盾简单化为业主和物业公司之间的合同关系,而是将物业矛盾视为一种社区治理议题和治理化过程。

从物业管理治理化视角出发,物业矛盾的消解是社区正式组织对业主和物业公司的说服,或者说同意动员的过程。国内有学者已经借用葛兰西的领导权理论和布洛维的制造同意理论分析中国的基层治理议题,其中核心观点的是基层政府通过各种方式和手段“制造同意”来消解治理矛盾。[8]在本文中,笔者更愿意用“制造可接受性”的概念来反映物业矛盾在治理化过程中的消解之道,因为在实际经验中,物业治理过程成功与否取决于供给的方案和程序在居民主观心理上的可接受性,而同意与否是最终的结果。如图1所示,在本文的经验中,“制造可接受性”强调业主和居民对物业费上调的同意是通过由社区正式组织发起领导、业委会和居民参与的沟通协商机制不断被制造出来的,而之所以能够最终同意则取决于沟通协商过程所提供的方案、程序能否在利益、信息、信任和情感上增加居民对物业费上调的可接受性。可接受性是“因”,居民的最终同意与否是“果”,可接受性又是在社区沟通协商过程中不断被制造和建构的主观心理感受。可接受性既可能来源于实实在在的利益满足,也可能来源于过程正义和情感互动中的主观感受。在下文所提供的经验中,上海S社区的正式组织之所以能够成功地推动P住宅小区上调物业费,根本之处即在于有效地对业主和物业公司实施了同意动员,而同意动员的成功又在于治理过程所提供的方案和程序满足了业主和物业公司在主观心理上的可接受性。

三、物业费调价:物业管理市场化的动力

在我国,“物业费是在当前物业问题中居于核心地位”。[9]物业费面临着征收难和调价难的困境。据相关研究提供的数字,我国物业费面上收缴情况相当不理想,“全国物业管理收费率很低,尤其是住宅小区的收费率就更低,少则只有30%~40%”。[10]在地方层面,有数据显示,“北京市的物业收费率一般仅为50%~60%,最低的只有30%左右,能达到80%~90%的已属凤毛麟角。广州约有20%的业主拒交物业管理费。[11]天津市物业服务企业反映,有的社区缴费率最高的时期在50%左右,现在只有20%。[12]根据中国物业管理协会秘书处提供的数据,2008年,不同类型物业的物业费收缴率很少能达到80%,甚至有的地方刚刚超过60%,如表1所示。在这种物业费收缴不理想的情况下,物业行业的利润率长期处于偏低状态,亏损的物业企业数量相当可观。如表2所示,2008年,全国物业企业的亏损企业数占到40.76%,平均亏损额达到37.22万元。2012年,上海市物业管理主营收入达到约499亿元,约占上海G D P总量的2.48%左右。然而,物业管理行业平均利润率仅约为2.29%,利润总额约为11.45亿元。[13]

物业行业的普遍亏损一方面是因为物业费收缴率偏低和物业费上调难,另一方面是因为随着经济社会发展,作为劳动力密集行业的物业行业的经营成本大幅度增加,这从两个方向上将物业行业推入困境。对于业主而言,物业费缴费意识不强主要有两大原因:一是非商品房住宅小区的居民,出于历史和动拆迁等原因,长期以来缺乏缴纳物业费的意识。在城市更新过程中,大量农民和旧城改造居民被动上楼,在心理上对缴纳物业费存在抵触意识,甚至认为免交物业费应当作为一种被动迁福利看待。二是商品房小区对物业企业的物业服务不够满意。对业主而言,“当他们感觉到物业管理公司提供的服务没有达到自己的预期时,选择拒交物业费也自然成了他们本能和最后的选择。他们认为这是对抗物业管理公司服务差的最有效手段”。[15]

物业企业的大面积亏损还存在政策上的原因,即物业费作为一种由物业企业提供的民生服务,其价格长期被纳入政府定价体系,物业企业缺乏自主涨价的权利。所以,长期以来,物业行业,特别是一些民营物业企业,一直对政府放开物业费定价进行着呼吁。对地方政府而言,推动物业管理市场化也是大势所趋。比如,在上海,由于各种原因,地方政府和基层政府不得不长期性地拿出相当规模的财政资源以补贴物业企业的运营,因为在物业费定价偏低、收缴率有限和上调难等原因的制约下,如果缺乏政府的财政支持,物业企业更加难以维系日常运营。随着物业企业的成本缺口越来越大,政府背负的包袱越来越重,推动物业管理市场化,引导物业企业市场化生存,已经成为不得不面对的紧迫问题。2014年12月,国家发展和改革委员会印发《关于放开部分服务价格意见的通知》,要求放开非保障性住房物业服务和住宅小区停车服务价格。在此政策背景下,2015年3月,上海市发改委出台文件取消了政府对物业收费的官方定价。

四、物业费调价:来自上海住宅小区的成功案例

现实经验表明,即便在不利的制度和社会环境下,仍然有相当多的城市住宅小区成功地实施了物业费上调。上海的S社区的P住宅小区就是其中的一个典型案例。正如前文所提到的,P住宅小区的物业费调价过程并非是一种小区业主自治起来与物业公司直接谈判的结果,而是纳入在社区正式组织体系的社区治理化过程的成果。城市住宅小区虽然是居民的生活家园,但是目前并不是一种完善的自治单位,小区公共事务很难通过自治来应付。这不仅是因为住宅小区并非熟人社区,信息不对称和社会资本存量有限,合作成本较高,而且是因为现行制度下,住宅小区缺乏对自治行动者(如业主代表、楼组长、积极分子)的有效激励。所以,正如P住宅小区案例所体现的,物业费调价问题并不是当作一种小区自治的议题而处理,而是放置在社区正式组织(居委会)的社区治理的大范畴中加以对待的。

P住宅小区是1997年新建的商品房小区,1998年入住,小区共有876户,其中有一部分是售后公房,共有12户。1998年的时候,物业费的定价是0.35元,这种低价随着物业公司人力成本的上涨而越来越难以维系。2006年,P住宅小区面临第一次物业公司“抛盘”。这家物业公司资质比较高,人员工资也比较高,承受不了一年3万多元的亏损。“抛盘”之后,一个资质较低的民营物业公司接盘了,他们的人员工资按照上海最低工资来支付,全年没有奖金,没有加班费,所以成本要低一些。2008年,政府出资帮小区搞了一次大整修,大水箱改成了变频泵,物业费因此加了0.1元,变成0.45元。但是这多出来的0.1元钱,业委会提出来,只能用作变频泵的电费和运营费用,其他不能用的,要专款专用,但物业公司不用这0.1元钱又是不现实的,因为他们活不下去。2013年,这家物业公司又提出来要抛盘,说做不下去了,因为人员工资上涨了许多。2005年时,上海每月的最低工资是560元;到2013年,每月的最低工资已经是1 620元了。出现这个情况之后,S社区的党组织迅速行动了起来,召集“三驾马车”(居委会、业委会和物业公司)商量物业费的调价问题。总的意见是物业费肯定要涨,问题是:涨多少合适?用什么方式业主比较好接受?对P住宅小区的居民来说,普遍认为这家物业公司还可以,对其服务质量还比较认可,老百姓都认为可以涨一点,但涨多少大家心里没底。老百姓的心理是最好少掏一点,不掏最好。物业公司当时的经营已经十分困难,民营物业公司的老总甚至对居民区党组织说过这样的话:“这是前世欠了债,今世在还。”当时,物业公司提出的意见是从0.35元涨到0.7元,这个意见居民区党组织认为步子一下子迈得太大,老百姓会不接受。经过对物业公司反复做工作,终于商量出来要从0.45元上调到0.58元。0.58元是上海市商品房五级定价最低标准,因此P住宅小区物业就以这个标准为基数。最终在居民区党组织、业委会和物业公司的联合动员之下,广大业主投票接受了这个调价方案。在此氛围下,P住宅小区业主接着投票通过了另外一条规定,就是物业费与上海市最低工资上涨的联调机制。从2016年开始,上海市最低工资标准调多少,P住宅小区的物业费也做相应的上涨,并随着上海市最低工资标准的百分比增长而增长。2015年,上海市最低工资调涨了7%,P住宅小区物业费按比例调涨了10%,涨了6分,到了0.64元。这样一个办法下来,原来物业以为居民不愿意,但是做下来,2015年物业费达到了80%的收缴率,而2016年1月份、2月份,物业费收缴率已经达到了85%。

从上述经验可知,在整个物业费调价过程中,起领导作用的是居民区党组织的组织化推动,在协调各方中居民区党组织发挥了领导核心作用。居民区党组织之所以能够发挥重要作用,一方面是因为物业矛盾是社区治理的重要板块内容,居民区党组织是无法缺位的,另一方面,居民区党组织在物业费调价中的主导作用也是制度环境的要求。根据上海市2014年年底印发《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》文件,“居民区党组织要支持和保障居委会、业委会、物业公司依法履行职责。居委会要加强对业委会、物业公司及其他社会组织的指导和监督,支持他们参与居民区治理,协助做好业委会组建和换届选举的组织工作。业委会、物业公司及其他社区组织应积极配合居委会依法履行自治管理职能,接受居委会指导和监督”。实际上,居民区党组织不仅起到了指导和监督的职能,而且领导了物业费调价的整个沟通协商过程。P住宅小区的案例,说明了正是在居民区党组织的捏合和运筹之下,社区的“三驾马车”形成了较为一致的意见,最终通过周密细致的工作合力说服广大业主接受了合情合理的调价方案。

五、制造可接受性:物业费调价中的同意动员机制

从物业管理治理化的视角出发,P住宅小区物业费调价之所以成功乃是在社区正式组织的领导下对广大业主实施了有效的同意动员,而同意动员之所以成功又在于物业管理治理化过程为广大业主提供了一份可接受性的方案和程序安排,体现在利益、信息、信任和情感等多方面上满足了业主的主观心理要求。

(一)利益折中:制造双赢局面

物业费调价最为关键的是“里子”,即利益上的安排。P住宅小区的物业调价过程中,社区正式组织发挥了一种利益折中的角色,尽可能地创造一种业主与物业公司都能获益的双赢局面。社区正式组织在与物业公司协商时,物业公司一开始提出物业费要从0.45元涨到0.7元,但是社区正式组织却认为如此幅度的上涨居民难以接受,又特别指出涨得太多,业主没有缴费意愿,还是不能解决问题,最终说服物业公司物业费先从0.45元涨到0.58元。与此同时,建立了物业费与上海市最低工资上涨的联调机制,这样物业公司的利益得到一定的保障。另一方面,在动员业主同意时,社区正式组织、业委会和业主代表反复向业主强调一个基本道理,人员工资年年在涨,物业公司运营难以维系,物业费上调势在必然。S区的居民区党组织书记提到一个观点,他们只能是“一手搀两家”,平衡两头利益,既要使物业公司有微利,又要使业主承受得了。如果只是单方获益,肯定不能长久,双赢局面一方面能够促使物业公司改善服务,同时另一方面,提高广大业主的缴费意愿。

(二)抓住业主中的“关键少数”

在物业调价过程中,社区正式组织也非常注重抓住业主中的“关键少数”,即业委会主任、业委会成员和业主代表。与其他地方相似,社区居委会一般通过尽可能的交叉任职来整合业委会,业委会主任和业委会成员最好是居委会信得过的人。P住宅小区的业委会主任就是一名非常干练且与居委会关系融洽的业主,在此次调价过程中,业委会主任发挥了相当大的作用。在物业费调价之初,社区正式组织首先要做通业委会成员和业主代表的思想工作,在小范围内先形成了一个共识。

“我们在调价时,特别是要注意拉住业主代表,业主代表如果思想通了,那么这个选票下去,一定是勾同意的多。如果他们思想上想不通,勾出来的必定都是反对票。对业主代表,首先要做通工作。我们先后开了3次会,先对业委会主任做通工作,让他去跟业主代表分析为什么要涨物业费,要讲清楚为什么要涨到这个情况的原因,以及人家物业公司的生存空间是多少。”(访谈记录:2016-03-25)

抓住“关键少数”的好处在于,这些业主代表一般是业主中享受较高信誉的人,他们若同意会对其他业主形成一种示范引领作用。同时,这些业主代表平时与所代表业主之间也相对熟悉,在根本利益上具有一致性,所以他们出面去做说服动员工作会更加有效。

(三)公开透明:信息对称换信任

物业公司与业主之间的矛盾往往是基于信息不对称之下的猜疑和不信任,往往是根本上没有重大分歧,而是因为缺乏公开透明的信任分享机制而相互误解。比如,许多业主内心中也认同物业费应该上涨,但是对物业费上涨多少,心里没有数,同时又惧怕物业公司的漫天要价。对于物业公司而言,信息不对称也容易受到“委屈”,明明是亏损难以维系,但是说出来业主还不一定相信。在P住宅小区这次物业费调价过程中,社区正式组织的办法是尽可能地做到公开透明,通过信息对称化来换取业主信任。

“我们向全体业主发了一份家书,以业委会名义发的,把小区情况、物业情况,物业的成本支出、人员工资情况,每家每户都发了一份家书,告知业主,先让他们看到。第二步,在小区设立了一个咨询点,让不理解的人都能够在这里理解。这次咨询会,三驾马车都在,物业公司、业委会和居委都在。其实,业主一般都不会提为什么要涨价,因为之前的家书都看了,他们提的主要是物业服务怎么不到位,物业怎么没做好。那么他们说了之后,物业公司的服务改进了,那么这些人也就同意了。”(访谈记录:2016-03-25)

P住宅小区在这轮物业费调价时,特别建立了与上海市最低工资的联调机制,这种联调机制之所以能够得到业主的接受,恰恰也说明了公开透明、信息对称的重要性。

“老百姓很高兴,认为物业费上涨是正常的,因为物业费的支出主要是人员工资的支出。老百姓都明白一个道理,人员工资涨了,物业费不给涨,他们就生存不了。这样联调起来后,就不用一年两年再因为涨物业费去开会,因为大家都知道,最低工资涨了,物业费也要涨。现在每年12月,物业公司出一个通知就行了,告知明年的物业费涨到什么标准。这样老百姓都明白,都很愿意。对我们三方来说,都轻松了很多,少了很多矛盾。”(访谈记录:2016-03-25)

(四)过程正义:程序合法取同意

除了公开透明之外,P住宅小区在这次物业费调价过程中,还通过细致的程序安排,广泛地征询和吸收业主意见,尽可能地以过程正义供给和程序合法性来获得业主的同意。在具体推动物业调价过程中,共识形成是一层层地往外推,并且要在过程和程序上让广大业主接受。

“我们的业委会主任能力很强,他先做好账目,然后和我们业主代表去上课。先在业主代表当中达成一致意见以后,再通过各种载体向我们的业主去宣传。最后再汇总老百姓的意见,反过来再修改我们的方案。修改好方案以后,再对下进行咨询,因为我们有些业主,平常是不参与社区工作的,但是到咨询日了,他们也会来凑个热闹。这样上上下下以后,基本意见形成、反对意见基本没有之后,我们才开始投票。”(访谈记录:2016-03-25)

经过过程和程序上的周密安排,许多矛盾实际上得到了无形的消解。S社区的书记认为,最终的投票只是结果,我们的前期工作一定要做扎实,不然投票不通过,难以收场,以后做什么事都不容易了。

“大家都知道,做社区工作,业主的勾子达不到三分之二,那就惨了。如果我这任书记,走了这条路以后,那么你下面做什么事情都做不成了。因此每个关、每个卡,我们都要闯过去的,不能让老百姓有一个不同意。所以前面的工作一定要做好,投票以前,我们做了大量的工作。所以,我们这2次项目,第一个项目是物业费涨到0.58元,第二个项目是联调机制,方案下来后投票结果是一次性成功,都达到了三分之二。”(访谈记录:2016-03-25)

(五)关口前移:在平时工作中积累情感

从物业管理治理化的视角,P住宅小区成功上调物业费,S社区的居委干部和物业公司的“日常表现”也起着支撑作用。P住宅小区的大部分业主认为物业公司的平时服务还可以,物业公司在经营上的困难,特别是“三保人员”(保安、保洁、保绿)的人员工资难以保障,多数业主在情感上是容易支持一定幅度的物业费上调方案的。而对社区居委干部来说,物业费调价不过是他们处理的社区治理事务当中的一种,在平时工作中与居民打交道的事件是经常发生的,所以平时工作的“表现”就会对眼前事件的处理形成一种的累积效应。如果平时工作中,在居民心目中留下好的印象,甚至积累了一定的权威、信任和情感,那么这种权威、信任和情感便成为处理下次事件的“正资产”,反之则成为“负资产”。S社区的书记在总结物业费调价成功经验时也提到了这一点,要“把工作做在平时”。

六、结语与讨论

本文从物业管理治理化的视角给出了对不利制度和社会环境下物业费上调“成功案例”的理论解释,即物业管理在基层社区并非仅仅是业主与物业公司之间的民事关系,而是应该被作为一种社区治理议题得到治理化处理,在社区正式组织的治理资源的高强度介入下,物业管理矛盾可以得到比较有效的消解。上海S社区P住宅小区的经验说明,在物业管理治理过程中,物业矛盾的化解关键在于社区正式组织能否对广大而分散的业主实施一种有效的同意动员,而同意动员的成功与否又在于社区正式组织所供给的利益方案、程序安排和日常情感能否提供足够的“可接受性”。S社区P住宅小区物业管理的“成功经验”至少概括了两点理论性认识:

(一)物业关系的被政治化与治理属性

由于中国的体制性特征,业主与物业公司的物业关系较少在自治和市场的轨道上加以解决,而是作为一种社会主义社区被政治化为社区治理问题,不仅业主经常寄希望于社区正式组织和政府“为民做主”,而且社区正式组织和政府也往往出于社会和谐稳定的考虑而主动介入物业关系的处理。

(二)基层治理体系与业主自治的良性互动

S社区P住宅小区的经验恰恰说明了基层治理体系与业主自治的良性互动形成了合作红利,使得即便在不利制度和社会环境下也能够成功地实现物业费的合理上调。一方面,在既有的制度结构和社会环境下,业委会很难独自应付物业费上调议题,这不仅是因为业委会较为尴尬的法律地位,而且还因为自治需要支付合作成本,而合作成本的消化却并不容易。另一方面,基层治理体系的介入输入了大量的治理资源(人力、物力、关系、情感),在社区正式组织的引领下,业主自治的合作成本被降低了,业委会和业主代表能够“轻装上阵”,做一些可能做到的沟通问题,而大量需要投入资源、人力和跨组织协调的难度工作则由社区正式组织承担了。所以从某种程度上而言,在当前中国场景下,理顺小区的物业关系,出路可能并不是简单地走“去权力化”的市场和自治路线,而是需要充分考虑到市场和自治双重发育不足的条件下,如何形成一种能够培育、调动市场和自治力量有效发挥作用的国家介入模式,实现政府治理、居民自治和市场调节的良性互动。

说明: 本文系国家社会科学基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究:聚集人口流入型地区”(15ZDC028)。

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