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社会管理创新的概念分析

作者:admin 更新时间:2018年10月31日 08:39:22

  摘要:关于社会管理创新的概念,学界有不同的看法。公共管理学者主要从多中心治理的视角阐述社会管理创新;政治学者主要从国家与社会的关系进行概念分析;法学学者则从制度规范的角度进行概念解读。社会管理创新的定义应该建立在这些定义基础之上。所谓社会管理创新,是多元社会主体根据政治、经济和社会发展环境,通过理念、制度、技术和机制的创新,对非政府组织、社会事务和社会生活进行服务、协调、组织和控制,以实现善治和达到社会良性运行的过程。


  关键词:社会管理创新;政府;非政府组织;概念;善治;


  作者简介:马全中(1974-),男,河南信阳人,南京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生,韶关学院政治与公共事务管理学院讲师,主要从事公共管理和公共组织理论研究。


  一、社会管理创新:概念的缘起


  自上世纪七八十年代开始,人类开始了后工业化的进程。对于我国来说,一方面需要将传统的农业社会改造为现代工业社会,另一方面,也面临着从工业社会向后工业社会的转型。社会转型给中国社会带来了巨大的变化,经济结构、社会结构、利益结构和组织结构等都在不断的变迁;与此同时,社会矛盾和社会风险在不断的加大。具体说来,我国社会发生的变化有:城市化速度加快、非政府组织的大量涌现、单位体制逐步改变、户籍制度受到巨大挑战、人口流动的增加、利益多元化以及社会冲突增多等。因此,我们正处在一个从低度不确定性社会向高度不确定社会和从低度复杂性社会向高度复杂性社会转变的过程,这样一种社会的变迁,决定了我们不能够再按照既往的思维方式应对高度不确定性和高度复杂性条件下的社会需求了,而是需要探求在这种高度不确定性和高度复杂性条件下的管理方式。(1)这就需要进行社会管理的创新,加强社会建设,改善民生、扩大公民参与以及加强依法行政,实现经济社会的可持续发展。目前社会管理创新已经成为全社会的共识,党和国家也出台了一系列的文件,部署和加强社会管理创新。早在1998年的机构改革中,国务院便提出了政府主要职能是宏观调控、社会管理以及公共服务。后来在党的十六大和十七大都对社会管理进行了部署。中共十六届四中全会强调,我国当前要加强社会建设和管理,同时推进社会体制创新;十七大提出,需要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出,要加强社会管理能力建设,创新社会管理机制,切实维护社会和谐稳定。从上述分析可以看出,社会管理创新概念的提出源于转型时期社会管理的需要,源于党和国家治国方略的指引。社会管理创新是一项十分复杂的系统工程,既包括社会管理创新学理层面的探讨,也包括实践经验的总结。本文主要从学理上讨论社会管理创新的概念,进而尝试分析它的内涵。


  二、社会管理创新:概念的多重解读


  1.公共管理视域下的社会管理创新:基于多中心治理理论的阐述


  公共管理领域的学者大多是从多中心治理理论的视角出发对社会管理创新进行概念解读。譬如,有学者认为,社会管理创新是社会组织与政府根据社会发展趋势、社会运行规律等,对社会管理的观念、机制与体制进行创新,以达到社会善治和良治的过程。(2)也有学者认为,社会管理创新是指在现有社会管理条件下,使用既存的经验和资源,根据政治经济社会的发展趋势,尤其是依据社会自身运行规律乃至公共管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理论、知识、技术、方法和机制等,譬如多中心治理理论和新公共管理理论等,对传统的管理方式进行改造,从而建立新的治理机制,以实现社会管理新目标的活动和过程。(3)多中心治理理论是文森特·奥斯特罗姆夫妇等人创立的一种理论,该理论以自主治理为基础,强调多个权力中心的共同存在,多个主体通过有序的竞争或平等的合作提供公共物品。多中心治理理论主要从社会管理的主体、方式、机制等方面对社会管理创新进行概念解读。首先,社会管理创新引入了非政府组织、私营组织、社区和个人等多个治理主体,它们和政府一道协作共同参与社会管理。“在经济全球化和政治民主化的背景下,公民社会组织正在承担越来越重要的公共管理职能。新型的社会管理,不应是政府包打天下式的自上而下的单向度管理,而应是政府与社会组织相互合作实行公共管理,这已经成为现代社会的共识和社会发展的趋势。”(4)同样道理,私营组织、社区和个人等主体都有各自的优势,能够缓解政府作为单一管理主体能力不足、合法性匮乏的问题,与政府形成优势互补,实现社会管理的创新。其次,社会管理创新的机制是合作与竞争的共存。政府与非政府组织等主体间关系是平等的,它们既要合作,又存在一定程度的竞争。根据新公共管理理论,竞争能够实现公共物品供给的高效化,但单纯的竞争并不总能够导致绩效的提高,由于政府与非政府组织等主体间具有功能互补性,通过合作弥补竞争的不足,从而实现了社会管理的优化。第三,社会管理创新的目标是社会管理达到善治状态。善治是这样一种治理方式,它是政府与公民对公共生活的合作管理。善治具有五个方面的特征:合法性、透明性、责任性、法治和回应,通过善治使公民的需求得到最大限度的满足。


  2.政治哲学的视角:基于国家与社会的关系的认识


  也有学者从国家与社会的关系,即政治哲学的视角理解社会管理创新。政治哲学对社会管理创新概念的认识,大致有三种观点:社会本位论、国家本位论以及国家社会合作论。持社会本位论的学者认为,社会管理创新就是改变原来由国家主导社会的格局,实现社会管理主导权从国家向社会的回归,充分发挥非政府组织的主体性作用,同时弱化国家的权力和职能。(5)创新社会管理是维护、强化国家与社会和谐统一关系的本质要求,完善、培育公民社会体系,是加强社会管理创新的政治进路。(6)显然,这是基于西方多元主义理论、社群主义等理论对社会管理创新的认识,认为社会管理创新在于改变国家对社会过度控制的局面,给予社会自治的空间。但是这种理论在实践中运用并没有得到很好的效果,“这种国家与社会零和博弈的思路非常有害,它的具体实践的确在不少国家和地区造成社会的混乱和不稳定”。(7)因此,有学者不同意这种社会主导型的社会管理创新模式,而是主张一种国家主导下的社会管理创新,社会管理创新不是要否定或质疑国家的主导型地位,其核心是要求通过进一步的诉求合法性,使社会管理更具柔性。(8)持国家本位理念的学者大都认为社会管理创新不能照搬外国的经验,必须从中国的国情出发,坚持国家对社会的控制,在国家主导下实现对社会管理的创新。显然,以上两种观点是截然对立的,但也有学者认为,二者实际上是可以通约的,社会管理创新既要实现国家对社会的控制,也要还社会以自治的空间。社会管理创新在重构国家与社会关系上,党政因素和社会力量可以通过中国的历史文化和社会主义制度的架构将二者通约互补,实现社会管理的创新。(9)现代社会管理创新的核心在于保护社会权利的前提下获得对社会的有效控制,良好积极的社会管理要保证社会主体的平等,同时要还权于民,“社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式,是一体之两翼。对于国家的长治久安和良好社会治理而言,两者相辅相成,不可或缺。”(10)概言之,从国家与社会的关系出发认识社会管理创新,其关注的焦点是二者的关系,认为处理好二者的关系是社会管理创新的关键,社会问题和社会风险产生的根本原因是国家与社会关系的错位,只有理顺二者的关系,才能实现和谐共治的局面。


  3.法学理论的视角:基于制度规范的解读


  从事法律研究的学者大都从“法治”即制度规范的角度解读社会管理创新。具体说来,制度规范视角理解社会管理创新大致包括以下维度。第一,法律学者大都认为,社会管理创新是制度安排上要完善法制,实现“有法可依”,切实实行法治。从法社会学角度论之,社会管理创新属于社会管理现代化的范畴,其本质是社会治理模式的历史性重构,其价值目标是实现社会治理的民主化和法治化。(11)因此,社会管理创新的关键在于完善包括宪法在内的各种法律,按照法律进行社会管理。第二,社会管理创新要求政府等主体遵纪守法,有法必依。政府机关、各级公安政法部门,要切实严格依法行政。社会管理创新不是行政机关任意而为的继续创作,它必须面对法治逻辑的规制限度要求。(12)社会风险的频发、社会矛盾增大的主要原因之一是政府没有依法行政,将自身置身于法律之外,侵犯个人利益和公共利益。第三,公民与非政府组织等需要以法律为依据维护自身的权利。法律是维护公民权利的主要手段,当公民权利受到侵犯时,要通过司法途径予以解决,逐步弱化信访等非法律化的纠纷解决机制。概言之,基于”法治”解读社会管理创新,主要强调“法制”,而且通过“法治”实现社会的善治,达到维护社会稳定和科学发展的目的。张康之认为,人类未来的治理模式是建立一种德治与法治相统一的服务型治理模式。(13)社会治理不仅仅在于强调法治,更要强调德治,德治是“依法治国”与“以德治国”的有机结合。显然,这是基于人类社会发展的历史趋势而作出的判断。此外,有学者认为,在坚持依法创新的同时,也要处理好社会管理创新与法治的关系,前者是社会管理的经验型维度,后者则属于规范性维度,二者之间存在正关联、负关联和非关联三种关系,只有二者之间实现良好的互动,才能实现社会管理创新。(14)


  4.其他学科视野中的社会管理创新


  社会学、经济学等学科也是学者们阐释社会管理创新的重要视角。社会学学者大多从社会政策、社会工作、社会资本和社区建设等角度讨论社会管理创新,认为社会管理创新是通过促进政府、企业和公民社会的合作,积累了深厚的社会资源和社会价值,从而更有利于解决社会问题,实现社会的良性运行和协调发展。有学者从社会政策的角度,认为社会管理创新是以社会政策的制定和实施为主要手段,扩大公共服务,提高供给效率,保障公民基本社会权利,因而,社会管理创新要求科学制定和有效协调社会政策。(15)社会资本的视角也是学者们理解社会管理创新的一个维度,认为社会管理创新要累积社会资本,增加社会和谐因素,社会管理创新须培育信任社会资本以重建政治信任,积累规范社会资本促进法治建设,发展参与网络社会资本,完善利益表达机制。(16)社会管理创新概念上应该包括这样几个要素,首先在产品或内容层面,满足人们的社会需求;其次是提高社会弱势群体的参与度;三是在赋予人们获取资源的能力和途径,提高人们参与的能力。(17)有学者从马克思主义社会学的视角看,社会管理创新应以器物、制度、精神三个维度实现社会管理创新,在器物层面以加强社会事业和民生工程为基础和创新出发点,以法律法规、机制体制、社会组织和社会结构为制度层面创新切入点,以信仰、道德以及价值体系为精神层面的创新目标。(18)从经济学视角审视,社会管理创新是利益相关者为了改善自身利益和社会利益而改变原定的行为方式,共同协商、参与和学习的过程。社会管理创新因而包括四个关键因素:(1)参与者;(2)共同的挑战和问题;(3)合作协商的过程;(4)达到共同福利的社会目标。(19)


  三、社会管理创新:结构化的概念和概念的再解读


  从说文解字的角度看,社会管理创新由社会管理和创新两个概念组成,因此有必要对二者的内涵做一番考察。社会管理直译成英语是“socialadministration”或“socialmanagement”,但这两个英语概念都不太匹配社会管理的概念。“socialmanagement”从字面直译最贴近社会管理,但这个词主要指政府对社会的管理,有时也指社区管理和公共关系管理;“socialadministration”在意义上更接近社会行政,即是指将社会政策转变为社会服务的活动,但社会管理与社会行政是不同的两个概念,二者之间存在一定的差别,因此,社会管理不宜翻译为“socialadministration”。社会管理在英语应该是“socialgovernance”,因为“governance”的意思是治理,包含政府、非政府组织等主体合作参与社会管理和服务。社会管理概念有广义和狭义之分,从广义上看,社会系统的管理包括四个部分:经济管理、政治管理、思想管理、社会管理;(20)所谓狭义社会管理是政府通过制定专门的社会法规和政策,管理非政府组织,构建新型的现代社会结构和利益格局,建立一种和谐的、可持续发展的社会环境。(21)这些界定无疑都是经典性的定义。在此基础上,有学者提出社会管理的主体不仅包括政府,还包括非政府组织等主体,社会管理既是政府依法对社会事务的管理,也是非政府组织等依法管理社会和自我管理。(22)


  创新的意思是创造出新的事物或观念,它的基本意思古今没有发生大的变化。在《南史.后妃传上.宋世宗殷淑仪》中便有创新的词汇出现:“据《春秋》,仲子非鲁惠公元嫡,尚得考别官。今贵妃盖天秩之崇班,理应创新”,此处的“创新”是做出新的决策的意思。在现代,创新的内涵更加丰富。对创新做出系统解释的是美籍经济学家约瑟夫·熊彼特,他在1912年出版的著作《经济发展概论》一书中,认为创新是建立一种新的生产函数,即生产要素的重新组合,就是要把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的新组合引进生产体系中去,以便实现生产条件和生产要素的新组合。从社会学的角度,创新是发现或创造一种新颖的、有价值的新思想或新事物的过程。政治学者对创新的解释与其他学者大致相同,有学者认为,创新是崭新的行为,包括两个基本的要素:新的观念及其实践。概言之,无论是基于何种学科视角,创新都包括三个层面:理念或思想创新;制度创新;技术创新。


  基于以上分析,同时综合不同学者对社会管理创新的界定,我们可以大致得出社会管理创新结构化的定义。所谓社会管理创新,是多元社会主体根据政治、经济和社会发展环境,通过理念、制度、技术和机制的创新,对非政府组织、社会事务和社会生活进行服务、协调、组织和控制,以实现善治和达到社会良性运行的过程。具体说来,社会管理创新具有以下内涵。


  第一,社会管理创新主体是多元的,包括政府、非政府组织、私营部门和公民等。“单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求,尤其不适宜处理常常要超越组织世界的问题。”(23)主体的多元化包含两个层面的意思:一是社会管理的主体从单一走向多元化,政府不再垄断全部社会事务,而是与非政府组织等共同合作进行社会管理;二是社会管理创新需要政府、非政府组织、私营部门和公民积极主动参与其中,共同促进管理理念、制度和机制等方面的创新。创新不仅仅是政府的面临的课题,而且是全社会共同面对的问题。在上个世纪末西方国家政府改革中,非政府组织因其自身的独立性和公益性特征,在危机管理、社区治理、公共物品提供、环境保护等领域中发挥重要作用。同样,私营部门也能参与社会管理,且在实践中发挥了重要作用。譬如,私营部门通过获取公共服务的合同,提供公共物品给公民,在一定程度上承担了政府的社会管理职能。公民既是社会管理的客体,也是社会管理的主体,这种双重身份使公民参与社会管理创新具有一定的优势。


  第二,社会管理创新包括理念创新、制度创新、技术和机制创新等三个层次。社会管理创新首先是理念或观念上的创新。理念的创新非常重要,社会管理的理念直接决定社会管理模式。在国家本位理念下,社会管理模式是控制导向,一切以统治秩序为最大利益;在社会本位的理念下,社会管理是一种社会自我治理模式,自我治理和自我控制是社会管理的主要方式。然而,随着后工业社会的莅临,控制导向和单一管理主体的模式无法应对复杂的社会现实,而且控制导向社会管理模式由于其行动缓慢,反而成了社会危机之源;社会本位的管理模式由于过于强调社会和公民的权利,容易导致极端个人主义和无政府状态,而且,根据中国的国情,完全脱离政府的社会管理是不现实的。在新时期,社会管理创新要树立服务行政的理念,服务是服务型社会治理模式普遍精神和一般原则,是最基础的核心价值,公共管理者要在公共管理的职业活动中树立服务精神,把服务精神和服务观念落实到公共管理行为中。(24)其次,社会管理创新重在制度创新。诺斯认为,制度是社会的游戏规则,是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度分为正式制度、非正式制度以及这些制度的执行机制。制度创新是对制度不断完善和检验的过程。由于人类社会的政治、经济、文化和科技是处在不断变动的状态,因此,制度创新是社会发展的常态,是社会管理创新的重要主题之一。社会管理制度创新主要包括社会政策、社会保障制度、公民参与制度、利益分配制度的创新等。第三,机制与技术的创新。机制与技术创新实质上是制度创新的逻辑延伸,是基本制度的具体化。技术和机制的创新是社会管理制度创新成功的关键环节,二者互为前提,因此,必须重视机制与技术的创新。


  第三,社会管理创新的对象是非政府组织、社会事务和社会生活等。社会管理创新首先要确定社会管理的范围。管理的对象和管理的领域构成了社会管理的范围界限,它们规定了社会管理主体活动的边界和行为的客体。(25)管理领域相对比较宽泛,而管理对象则比较明确具体,社会管理创新需要在清晰界定管理领域的基础上,确定具体的管理对象。如前所述,广义的社会管理领域涵盖的范围过于宽泛,因此,一般不从广义的角度界定社会管理的范围;狭义上社会管理领域是社会事务中排除涉及政治统治事务和涉及经济管理事务的剩余社会领域。社会管理的领域范围是由民生社会、民间社会和公共事务社会组成,这是一个正在不断发展的特定领域,而社会管理的对象则是民生社会、公民社会和公共事务社会之中存在的问题、利益和行为等。(26)民生社会主要是指社会生活,公民社会是由包括公民个人和非政府组织等组成,公共事务社会在一定意义上是指社会事务,因此社会管理创新的对象是非政府组织、社会事务和社会生活。必须指出的是,非政府组织既是社会管理的主体,也是社会管理的客体,因此,社会管理包括对非政府组织的管理和非政府组织的自我治理。当前,一方面需要为非政府组织发展创造良好的外部条件,放宽非政府组织的准入条件,允许其参与社会公共事务的管理;在另一方面,则要通过完善相关法律,促进非政府组织健康发展。


  最后,社会管理创新的目标是使社会达到善治状态。无论是理念创新,还是制度、技术和机制创新,它们都是社会管理创新的手段,社会管理创新最终目的是社会良性运行和达到善治状态。善治是促使公共利益最大化的社会管理活动,善治的本质在于它是公民和政府对公共生活的合作管理,是社会和国家的最佳关系状态。(27)善治包括四个要素;一是通过法治使公民生命财产安全等得到保障;其次,政府要做到有效行政;三是政治领导人对人民负责,实行责任制;最后是政治行政过程要具有透明性。(28)善治同时是一种社会管理的状态,它不但指国家与社会的良性互动,而且社会公平和正义得到很好保证,社会秩序运行良好,社会矛盾得到有序解决的一种状态。社会管理创新通过多元主体的参与促使政治领导人的政治责任得到落实,使政府管理与运行的透明化;通过制度创新使公民的各项权利得到落实,把社会矛盾压缩到可以控制和承受的范围内;非政府组织与政府合作提供公共物品,弥补了政府供给公共物品的不足,增加了社会的和谐程度,促进社会的可持续发展。概言之,社会管理创新的目标是达到善治状态,在这种状态下,社会公平得到最大程度的保证。