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从威权管制到合作治理:我国食品安全监管模式之转型

作者:admin 更新时间:2018年11月03日 08:11:34

  摘要:《食品安全法》颁布之后,我国食品安全事故仍旧频繁发生。究其原因,主要在于我国食品安全的威权监管模式失灵。而食品安全监管模式的转型也势在必行。合作治理模式主张信任、信息公开、全程参与和地位平等、责任共担,是一种新型的行政决策模式。将该模式引入食品安全领域,不仅符合世界食品安全监管的大趋势,而且对中国食品安全监管而言,更具有可行性和合法性。而在食品安全监管的合作治理模式的制度设计方面,应着重关注食品安全法律规则的问题导向、多维度的合作关系、责任共担体系、信息共享制度等方面。


  关键词:食品安全;威权管制模式;合作治理模式;


  作者简介:齐萌(1982-),男,山东淄博人,上海政法学院国际法学院讲师,法律金融学博士,研究方向:经济法、国际金融法。


  一、问题的提出


  《食品安全法》这部被公众寄予了厚望的法律,时至今日实施已有3年。尽管《食品安全法》在立法理念等众多方面做了较好的尝试和完善[1],但“没完没了”的食品安全事件实在无法达到公众的期许和得到公众的信任。近年来,食品安全事故频发、屡见报端。诸如瘦肉精事件、塑化剂有毒食品、绝育黄瓜、染色馒头、下水道小龙虾、皮革明胶等事件数不胜数。而在一向视民意和民情为执政根基的中国,如何反思和改进我国的食品安全监管模式,如何能减少甚至杜绝食品安全事件的发生,如何构建一个让公众安心的食品安全环境,是我们无法回避又必须认真对待的难题。在笔者看来,之所以食品安全事件层出不穷,主要源自于我国食品安全威权监管模式失灵,忽视了公众等其他社会主体的力量和作用。基于此,本文通过对几起具有代表性的食品安全事件的透视和分析,总结出我国的食品安全监管的威权管制模式的特点和缺陷,并认为将我国食品安全的威权管制模式转变为合作治理模式,应是食品安全监管未来的出路。


  二、传统食品安全监管模式:威权管制模式及其崩解


  如果政府践行民主政治、期待公众的支持和信任,我们可以在逻辑和推理上得出这样一种图景,即政府根据公众的期许,以及自身存在的问题,认真倾听公众的声音和建议,通过严格执法和综合治理,完善和落实公众的建议和期待,给公众一个健康安全的食品环境。但我们如果通过实践中发生的几个具有代表性的食品安全案例,近距离观察和分析食品安全监管的现实问题,就会发现传统的威权管制模式正在逐渐崩解。


  (一)三鹿奶粉事件


  三鹿奶粉集团曾是我国食品工业的龙头兵,但早在2005年,其生产的三鹿牌婴幼儿奶粉即发生人为掺入有毒化学品三聚氰胺问题,消费者也开始陆续向三鹿集团投诉。2008年6月,该集团自检发现奶粉中非蛋白氮含量异常,后确定其产品中含有三聚氰胺,但并未及时向有关部门和媒体报告。2008年8月2日,三鹿集团向石家庄市政府递交《关于消费者食用三鹿部分婴幼儿配方奶粉出现肾结石等病症的请示》,但石家庄市政府亦未及时采取措施[2]。9月11日晚,由卫生部通告,因为三鹿婴幼儿奶粉中含有三聚氰胺,所以请家长不要购买三鹿婴幼儿奶粉。至此,三鹿奶粉事件被完全曝光,该事件也被国家定为重大食品安全事件,并启动一级应急预案。而在该事件中,全国至少有30多万儿童的健康受到不同程度的损害,且至少有6名儿童死亡。


  有学者将该事件分为两个阶段:第一阶段是事故被地方政府隐瞒阶段(在2008年9月8日之前);第二阶段是中央政府介入后,事故被曝光、调查的阶段(时间主要集中在2008年9月—2009年2月)[3]。在第一阶段中,三鹿集团在知道其生产奶粉含有三聚氰胺后,进行了自查并送到第三方检测机构匿名检测,后又上报石家庄市政府,但市政府决定通过换货等方式而不公开此事件。在第二阶段中,由于卫生部的通报让该事件曝光,此时由国务院介入并主导了事件的走向,质检总局、农业部、工商总局分别行动,在各自的职权范围内展开处理行动。


  (二)双汇瘦肉精事件


  瘦肉精,是一种动物用药,对人体健康具有极大的危害。2011年,河南双汇瘦肉精事件让人们的神经高度紧张起来。双汇集团旗下济源公司使用“瘦肉精”猪肉生产火腿等产品被央视曝光。而与其他的食品安全事件一样,是由媒体首先披露,相关领导批示,然后监管部门进行突击检查,企业向消费者道歉,承诺不再发生类似事件。当然,类似事件并非只发生在河南,也并非是双汇集团所独有。在南京、广州等地都有相应事件的发生。而造成瘦肉精泛滥的原因,除了企业缺乏社会责任、道德缺失,最重要的原因还是在于监管不力,由于我国食品安全监管采取的是分层、分段管理,导致的结果是每一层、每个阶段都管不好,而相应的责任却不是由某一家监管机构独立承担。犹如食品专家所言,“我们的监管往往就是玩猫捉老鼠的游戏,而且这只猫还经常打瞌睡。比如在生猪流通渠道,所谓的抽检往往是流于形式,交钱放行。”[4]


  (三)染色馒头事件


  馒头作为很多百姓家中常吃的主食,也是众多主食中比较受青睐的一种。而如果不是央视记者暗访,上海市民仍不清楚自己吃了多年且味道良好的玉米、高庄馒头,是经过染色的问题馒头。馒头的生产过程中出现了将旧馒头贴上最新生产的日期、过期馒头回炉加工为“新馒头”、乱使用甜蜜素、山梨酸钾和防腐剂等现象。而且生产染色馒头的上海盛禄食品有限公司连续十年通过工商等部门年检,并获得卫生许可证。我们不仅会问,难道生产“问题馒头”的企业就没有管理部门监督检查吗?监管部门就从来都没有发现馒头生产过程中存在的“猫腻”吗?显然,“问题馒头”在市场上大行其道,反映出职能部门的不作为或消极作为。比如,生产“问题馒头”的办公室人员就说,有关部门一个月抽查一次,他们来检查,我们就把东西拿到办公室给他们检查,不让他们去车间,他们一来我们就把车间的门关上,不让他们进去。这样的检查,几乎跟没有检查一样,纯粹就是在糊弄[5]。


  (四)地沟油事件


  地沟油是对人体危害极大的毒油,尽管政府都表示对地沟油实行零容忍,坚决打击并严惩地沟油,但地沟油的生产和销售却屡禁不止,呈高发展事态。具有讽刺意味的是,相关非法经营地沟油的企业,竟然三证齐全(营业执照、卫生许可证、生产许可证)。我们不仅要问地沟油为什么屡禁不止呢?究其原因,一是对地沟油的监管涉及卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安和建设等多个部门,在现实中分工变成了分家,谁都有责变成了谁都无责。二是像地沟油问题及其解决,在很多地方没有进入政府部门考核指标体系和政府官员的奖惩体制,因此缺乏积极治理的自觉性。三是由国家卫生部、环保总局、工商总局和建设部联合下发的《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》,虽然明确了从事加工废弃油脂活动的单位,不得将废弃油脂加工以后再作为食用油脂使用或者销售,但对违反者怎么处罚、处罚程度等,均未做具体规定,从而缺少可操作性[6]。


  事实上,相类似的食品安全案例是接二连三、没完没了,比如毒大米、毒豇豆、毒节瓜事件等。那为什么在《食品安全法》出台之后,还会有如此之多的食品安全事件发生呢?在笔者看来,最本质的原因在于我国食品安全的威权监管模式失灵。


  而通过对以上个案的观察和分析,笔者试图总结威权管制模式的特点及缺陷,具体表现在:其一,在监管理念上,监管机构当然地认为自己是监管的核心和主体,企业、公众、行业组织自然地被归为监管的客体,忽视社会力量的参与及重要性,而监管机构的人财物的缺漏,导致其无法面面俱到地将监管范围辐射到整个食品领域和环节,地沟油事件、染色馒头、瘦肉精事件都不是一个地方的特有现象,其涉及的范围和广度都不是监管机构所能完全触及的。其二,在监管的组织架构上,表现为一种平行分段式的、上下分层的组织结构。而这种分层分段的监管模式,直接地表现为各自为政、权限模糊、部门利益保护倾向严重。这种模式往往导致各监管主体之间的沟通阻塞,无法有效地整合其资源和信息,无法形成有效的监管合力和发挥整体监管优势[7]。其三,在监管效能上,表现为各部门沟通不畅,效能低下。受制于各监管主体的经验和知识,该模式对于综合型的风险,防控能力和效率较差,对于某个看似简单的整治行动,都需协调各个部门之间的协调和配合,否则就难以完成。比如在前述案例中的染色馒头及地沟油事件中,监管部门也曾三番五次的“登门拜访”,但每次都是流于形式,并未深入到生产一线进行检查,而且几个监管部门都未查出问题,该企业也拥有生产经营、卫生许可等许可证件。其四,在信息的公开度和及时性方面,表现信息公开严重不足和滞后。我国《政府信息公开条例》开篇就规定了公民的知情权,并规定“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则;行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”“政府信息在涉及到以下情况时应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的”。但政府的这种及时、准确公开信息的义务,在以上个案中都未能很好地体现出来。比如三鹿奶粉事件中,石家庄市政府在知晓实情后,选择沉默并指示三鹿集团不采取召回行动;在瘦肉精事件中,双汇集团声称其肉类制品从源头进行把关,要经过十八道检查工序,并经过监管部门严格检测。而这种行径必将导致政府的公信力下降,政府失灵的弊端显露无疑。其五,在监管的程序方面,无视程序性规则的存在。在三鹿奶粉事件中,石家庄政府在已经得到三鹿集团关于问题奶粉的报告一个多月之后,才将相关情况上报。而按照《国家重大食品安全事故的应急预案》的规定,“事故发生地人民政府或有关部门应在知悉重大食品安全事故后一小时内作出初次报告;根据事故处理的进程或者上级的要求随时作出阶段报告。”因此,石家庄市政府是应该在一小时内向河北省政府报告,并根据事故处理的进展随时向上级政府报告。此外,石家庄市药监部门和质检部门也未按规定向上级部门报告。由此看出,政府在整个事件的处理过程中,对于法律规则确定的程序性规定置若罔闻,无视规则的存在,坚持政府利益至上,严重践踏了法律的权威性。


  行文至此,我们不禁要问:为什么不选择一种和谐的、合作的、共赢的方式让公众接受自己的合法性,而非要采用一种暴风骤雨式的方法强迫公众接受自身的合法存在呢?而如何改变这种威权管制模式及失灵的现状,让公众有一个健康、稳定的食品环境呢?笔者认为,可能的出路在于转变食品安全监管模式,即由威权管制模式过渡到合作治理模式。


  三、范式转换与模式设计:食品安全监管合作治理模式之建构


  (一)范式转换:从威权管制迈向合作治理


  合作治理理论是在对传统的政府和市场的二分法的基础上兴起的,它是对国家干预主义和古典自由主义的扬弃,着力寻求克服政府失灵和市场失灵的治理之道。它强调社会力量的重要性,强调政府与社会力量地位的平等,将社会自我管制与政府治理同等看待。相比之下,在威权管制模式中,尽管也一直追求国家与公民、政府与市民的合作,但是,这种追求一直无法从根本上改变管理与被管理、治理与被治理者之间分明的界限。所以在它们之间,合作的愿望往往沦为空想或成为无法落实的倡言。真正的合作治理体系是对威权管制模式的扬弃,通过社会自治型的合作制组织,管理与被管理者、治理与被治理者之间的界限开始消融,关系趋向和谐,从而真正走向合作治理的境界[8]。


  1.合作治理的特征及其价值


  合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上加以考察,在一定程度上超越了政府主导的公众参与结构。其特征主要体现在以下几个方面:首先,信任是合作治理的基础。行为主体之间的信任关系是合作的前提,或者说,在人的社会交往中,越是健全的、和谐的交往活动,越是包含着信任关系。从当代世界各国政府与公众的信任关系模式来看,公众之所以信任政府,是因为政府有着健全的法制、合理的体制、稳定的组织体系和规范的行为模式,如果某一方面出了问题,公众对政府的信任度就会下降。政府与公众信任关系的现状实际上已经不是人与人之间的信任,而是人与某些物化了的存在物的信任关系,即人对法律、对组织机构和运行机制等的信任[9]。其次,信息公开是合作治理的关键。合作治理的内在要义之一就是信息的充分性和公开性。如果公众对于政府一无所知,或者政府对于公众的需要或民意毫不了解,何谈双方的合作,何谈对于食品安全的共同治理。所以,信息公开是合作治理的关键。再次,全程参与和地位平等是合作治理的核心。合作治理意味着对于某个事件或者某种危机的处理,要保证公众的全程参与和监督,将权力暴露在阳光下,限制权力的恣意行使。也就是说,区别于威权管制模式的部分参与或者选择性参与,合作治理要求的是公众对于整个过程的全程参与和监督。此外,合作治理必须保证公众和政府处于一个平等协商的位置。无论是政府发起,还是公众倡导,都必须保证双方置于一个同等水平,如此才能进行平等对话,制定的法律规则才能不偏不倚,不会因为倾向于某一方,而失去对方的信任。第四,责任共担是合作治理的动力。合作治理的动力机制是责任共担。之所以如此定位,原因在于以下两点:其一,合作治理表现为治理的各方地位平等和共同参与和协商,进一步说就是治理的各方对治理的结果都负有不可推卸的责任。其二,由于政府作为公共利益的代表,天然的具有比他方更多的资源和权力,所以责任共担机制也表现为对公众的倾斜性保护,即加重政府的责任范围和力度,真正地践行公众利益代表的角色。第五,解决问题是合作治理的目标。合作治理模式认为问题的解决往往会带来治理更优的规则,依据是在具有丰富知识的当事人之间进行面对面的审议活动有可能产生未曾预料的或全新的解决方案。而且与阵地式的讨价还价或通过书面记录进行间接交流相比,以问题为导向的审议被普遍认为更有利于创造与革新[10]。


  2.合作治理的可行性


  弗里曼教授在《行政国家的合作治理》一文中,为我们提供了国外两个比较成功的合作治理的案例:协商制定规则和杰出领袖工程。事实上,我国也不乏合作治理的雏形案例。当然,需要澄清的是,我们在此所例举的只是合作治理的雏形案例,而并不是成熟意义上的典型案例,不过我们相信,好的开始是成功的一半,既然有较好的合作治理的萌芽,我们所应该做的是对其进行鼓励、推进和制度化。在此,立足于食品安全领域,试举三例。


  其一,武汉鼓励市民参与治理地沟油,设置举报电话、给予现金奖励,并每天定时向媒体公布相应检查情况。食品安全是关系人民健康的大事,为彻底铲除地沟油,还公众一个安全的食品环境,武汉市食品安全委员会,通过设置举报电话,并给予最高万元重奖的方法鼓励全民参与治理地沟油,并于每天下午五点时向驻武汉媒体发布当日的举报记录和举报落实情况。而这一做法也起到了较好的社会效果,在几天的时间内,武汉全市共接到“地沟油”举报155起,其中举报回收行为82起,大中型餐馆疑似使用14起,小型餐馆和摊点疑似使用59起。全市出动执法人员802人次、车辆111台次,监督检查餐饮单位967户,已调查投诉104起,其中,84起调查后排除,20起现场未发现来源和票据,需要继续调查跟踪[11]。


  其二,烟台市开展的“面对面话环境,心连心促发展”听取市民意见座谈会,取得了良好的成效,是合作治理较为成功的范例。由烟台市食品药品监督局就市民关心的热点难点问题与市民代表进行了交流。并由其牵头与相关餐饮企业沟通,促使餐饮单位公开向社会承诺绝不使用地沟油。同时,坚持“无缝覆盖”的原则,构建以行政监管为主体、技术监督为支撑、社会监督为基础的社会化监管体系,深入开展食品药品法律法规和安全知识宣传活动,调动全社会参与打假的积极性,推进食品药品安全监管城乡一体化[12]。


  其三,上海市在染色馒头事件曝光之后,当即成立了由市政府领导为组长,质监、工商、公安等相关部门及部分市人大代表、政协委员组成的联合调查组,在责令“染色馒头”涉事企业停销、停产整顿后,介入调查。此外,有政协委员建议市政府牵头,由药监局、食品管理局、农委、工商局、人大代表、政协委员、新闻媒体联合组成一支严查食品安全的队伍,每月定期对各大超市、菜场、饭店与各大食品店、农贸市场进行督查[13]。而这种检查方法,既可以防止“马后炮”的监管方式,也可以及时地发现食品安全隐患,更有利于调动社会各界的参与,弥补监管失灵的缺漏。


  (二)模式设计:食品安全监管合作治理模式之构想


  1.合作治理的合法性


  合法性是合作治理有效运作的基本前提。尽管实体法中无法找到合作治理的直接法律依据,但合作治理的合法性仍可以从既有的法律规则中体现出来,而这些既有规则是合作治理的前提性条件。我国宪法第2条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”;“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过各种途径参与立法活动”。以及第34条规定“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”;58条规定“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”党的十七大报告指出:“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”、“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。而以上规则为食品安全的合作治理提供了法律依据,但很明显,这些规则都较为模糊,无法为合作治理提供操作性的具体制度。而具体制度的设计则是食品安全合作治理模式成功的关键。


  2.合作治理模式的制度设计


  首先,法律规则的制定和实施应以解决实际问题为导向。合作治理模式应以解决问题为中心,意味着该种模式可以在实施中发现问题,并及时修正和完善。同时,以解决问题为中心,也意味着该种模式作为一种可行的方法,可以帮助社会公众更好地参与其中,并迫使当事人解释这种方法相较于其他方法的优势何在。具体而言,以解决实际问题为导向制度法律规则,至少包括以下几个方面的内容:其一,在制定食品安全法律规则的过程中,必须有普通民众、专家、非政府组织等政府以外的社会主体全程参与。其二,立法机关必须首先要阐明制定该规则的目的,并就相应法条向其他主体做出事先的解释和说明。其三,法律规则力求以问题为导向,应努力减少和删除无意义的、宣誓性的、符号化的法条,公众可以就任何一项规定提出异议,而立法机关必须做出实质性的说明,并且吸纳公众提出的有意义的建议。


  其次,建立多维度的合作关系,这包括政府与企业、政府与公众、政府与媒体、企业与公众以及各个主体之间的多方关系等。食品安全的合作治理模式,其中的核心要义就是合作。而合作并非政府与某一方的双向互动,而是包括各个治理主体在内的协同合作。食品安全问题并不是一个简单的政府干预或者市场调节所能驾驭的,也并非只需法律、行政、经济手段可以解决的,而是需要综合各种力量的各种方法进行综合治理,这就需要我们在各个主体之间建立多维度的合作关系。以政府、企业与公众的合作关系为例,《食品安全法》规定要对食品生产企业进行常规检查。那我们不仅要问,常规检查力度是多大?时间周期有多长?每次检查应该配备几个检查人员?检查的范围有哪些?而问题的答案其实很简单,由于监管部门人力、物力、财力的限制,监管部门的这种所谓的常规检查只能流于形式。我们可以设想这样一个情景,而这种场景在现实生活中肯定是大量存在,即如果检查人员白天到食品生产企业去检查,企业选择晚上生产有害食品,这种监管者和被监管者之间的“躲猫猫”游戏,监管者应该如何应对,肯定不能寄希望于每个企业、每个饭店、每个食品市场都安排足够的检查人员,而且是365天全天候的蹲守。这种情况既不现实,也不可能实现。鉴于此,政府和企业以及公众的合作关系就愈发重要。《食品安全法》承载了公众无数的期许,其中之一在于期望该法可以加大违法者的处罚力度,有效地震慑违法分子。当然,这种期望是正当的,也是具有可行性的。但是,我们不得不思考,如果加大处罚之后,仍有不法分子敢冒天下之大不韪而铤而走险,我们的法律又该如何呢?所以,笔者认为,与其不断加大处罚的筹码,不如同企业和公众进行合作,由政府引导生产企业走向正规,比如由政府出台补偿措施,将地沟油回收再利用,然后对其进行相应补贴。同时,可以通过公开竞聘招募食品监督员,由普通民众担任,负责其一定生活区域内的食品企业的日常观察和监督,这样在一定程度上可以减轻监管失灵的危害,维护社会的公共利益。


  再次,建立无缝链接、层次分明的责任共担体系。责任共担体系是合作治理模式的动力和保障,意旨多元主体在食品安全的合作治理过程中,按照各自的职权范围、能力和知识等确定各方的责任。其要义有三点:其一,各层主体应加强对自身责任的认识和重视。这其实是一种社会自我管制的过程,通过社会主体对自我责任的重视和深化,有利于发现自身存在的问题和缺陷,并及时地调整自身的生产经营方针或行动导向,从而减少犯错的机率。其二,在政府方面,应加大政府的治理责任。鉴于政府作为公众代表的角色,具有先天的人员优势和庞大的资金后盾,所以,建议食品安全的合作治理模式应加重政府的责任承担。同时,应强化责任的层级性,将责任“包干到户”,明确每个层级人员的具体责任,杜绝“谁都有权管,但谁都没责任”的现象发生。其三,对于其他治理主体,比如普通民众和非政府组织等弱势群体,实行倾斜性权利配置,赋予其更多的治理权限,相应地减少其应承担的责任,并设立相应的制度进行保障。比如由政府设立专门的预算和人员,对公众要参与的食品安全领域进行辅导,使公众可以较为全面和快速地知晓相关知识和信息,从而为其更好地完成其治理工作提供保障。


  第四,建立信息共享制度。建立信息共享制度是基于一个简单的原理:信息是进行合作的前提。试想如果公众对政府管理的领域一无所知,或者知之甚少,何来公众信任要合作的政府,而公众和政府之间的合作治理更是无从谈起。正如学者所言:公众要想成为自己的主人,就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息,或者公众缺乏畅通的信息渠道,那么所谓的面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕[14]。所以,建立信息共享制度是进行合作治理的前提。而要如何建立信息共享制度,笔者做以下思考:其一,合作治理蕴含的是公众的全程参与,所以要求每个阶段所产生的问题、相应的背景资料、初步的解决意见及相关争议都应及时传递给公众,这是第一步;其二,通过对公众意见的回收、整理和反馈,完善和吸收公众的意见,这是第二步;其三,建立各种形式的公众参与和沟通平台,比如听证会、座谈会、恳谈会等形式开放性地听取公众意见,并利用网络等各种平台,及时通报、发布食品安全的信息[15],与公众进行平等的对话和辩论,对于先前有争议的事项进一步深化和完善,力求解决问题和消除分歧。此外,建议建立社会性信息披露制度。要求上市公司、公用企业定期公布其按社会自我管制标准、国家法律所履行的劳工保护、环境保护、消费者保护等状况;鼓励其他企业对其承担的劳工保护、环境保护、消费者保护等社会性状况进行自愿性披露[16]。