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试论我国食品安全执法机制的变革

作者:admin 更新时间:2018年11月02日 08:06:51

  摘要:随着我国市场经济法律体系的形成,食品安全方面的立法日臻完善。然而,我国食品安全执法机制却相对落后,集中表现在监管模式、执法理念、执法标准、执法保障、执法责任等方面存在较多问题,已成为我国食品安全事件频发的主要原因之一。我国已成立国家食品药品监督管理总局,整合食品安全监管职能。在食品安全执法中,监管部门要处理好高度独立、坚守职责、联合执法、公众参与、多元监督之间的关系,实现从运动执法、被动执法到常态执法、主动执法的转变,推进严刑峻法,强化信息公开和监管问责,走出食品安全监管的困境。


  关键词:食品安全;执法机制变革;食品安全法;


  作者:高志宏


  2008年“三鹿奶粉事件”之后,我国食品安全的严峻形势直接暴露,危害食品安全刑事案件数量大幅攀升。据统计,2011年、2012年审结的生产、销售不符合安全(卫生)标准的食品刑事案件和生产、销售有毒、有害食品刑事案件同比增长分别为179.83%、224.62%;生效判决人数同比增长分别为159.88%、257.48%。(1)食品安全成为全社会呼声最高的民生问题,相关议案已成为全国人大占比例最高的议案之一。


  一定程度上讲,食品安全危机是我国完成社会转型必经的痛苦阶段。在西方资本主义发展初期,也曾不同程度地出现过此类问题。当时,一些企业以获取利润为唯一目的,不顾社会责任,制假掺假售假盛行,食品安全事件层出不穷,为此,一些国家将其列入法律监管的重要议程。譬如,英国在1855年成立了“食物掺假调查委员会”,并于1860年颁布了《防止饮食品掺假法》;德国于1879年制定了《食品法》;美国于1906年通过了《食品和药品法》和《肉类检查法》,1938年通过了《联邦食品、药品和化妆品法》。(2)


  笔者认为,我国的食品安全危机既是制度问题,更是信仰问题;食品安全的症结既有企业社会道德的沦丧,更有国家监管的缺失。确保我国食品安全,不仅需要企业加强自律,强化其社会责任;更需要国家加大监管力度,强化法律责任的落实。2011年4月21日,李克强总理在全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作电视电话会议上指出,对食品安全“要以《食品安全法》为准绳,重典治乱”,这表明国家治理食品安全的决心。也正基于此,本文以食品安全执法机制为核心,梳理我国食品安全领域相关立法,围绕食品安全监管模式、执法理念、执法标准、执法保障、执法责任等内容,从国内外食品安全执法发展趋势角度,探寻我国食品安全监管困境,并在此基础上提出相应对策建议,以期对解决我国食品安全有所实益。


  一、食品安全监管模式变革:从一元执法到多元监督


  所谓体系,根据《汉语大辞典》的解释,是指“若干有关事物或思想意识互相联系而构成的一个整体”(1)。相应的,食品安全监管体系可以界定为:为了确保食品安全,由食品安全法规政策、监管机构、监管模式、监管方式方法、监管措施手段等按照一定秩序构成的有机整体。在整个食品安全监管体系中,监管模式因涉及监管组织的设置和监管职权的划分而处于核心地位。考察域外食品安全监管实践,可以看出,从强调一元执法到注重多元监督是食品安全监管模式的基本发展趋势。一元执法是指围绕相关国家机关为单一中心而建立起来的食品安全执法体制;多元监督是指围绕相关国家机关、非政府组织、社会媒体、企业、个人等多个中心而建立起来的食品安全监管模式。当前,食品安全监管模式已经或正在经历着从机构分散到日趋集中、从单独执法到联合执法、从行政性规制到社会性规制的转变。


  (一)食品安全行政监管机构设置变革:从分散走向集中


  食品安全的公共物品属性决定了其不能完全通过市场机制来解决,需要国家担当起食品安全监管职能。纵观世界各国食品安全监管模式,大体可分为两类:一是多部门监管模式;二是单一部门监管模式。多部门监管模式,是指按食品生产、存储、运输、销售、消费等各个环节分别由不同的执法部门进行监督的管理体制,以美国为代表;单一部门监管模式,是指整个食品安全监督管理由一个部门统一负责实施的管理体制,以加拿大为代表。(2)至于这两种监管模式的优劣,有学者认为,多部门监管模式可以充分利用资源,并可以在该模式的基础上建立一个高效和权威的监管协调机制以提高监管效率,降低监管成本。(3)有学者则认为,单一部门监管模式可以避免多头监管造成的监管不力。(4)


  笔者认为,每种监管模式都有利弊,没有绝对优劣之分,一种模式的优势即是另一种模式的劣势,反之亦然,这是其一;其二,食品安全监管部门的独立性和坚守职责才是食品安全的根本保障。许多国家的食品监管职能也较分散,如德国是由卫生部门、消费者保护部门、农业部门、食品管理部门等分别行使;(5)英国是由联邦政府、地方主管当局以及多个组织共同承担,管理职能也是分别归口环境、食品及农村事务署;法国则是由食品总局和竞争、消费和打击舞弊总局等多个部门负责;(6)美国联邦层面的食品安全机构包括食品安全检验局(FSIS)、食品和药品管理局(FDA)、国家环境保护署(EPA)、国家海洋渔业局(NMFS)等多个部门。(7)但是,这些国家的食品安全工作都非常出色,其根源就在于各个职能部门独立性较强,且都能认真履行法定职责。德国的卫生系统实行垂直管理,以保证其独立性;英国于1997年成立的食品标准局也是不隶属于任何政府部门的独立监督机构,实行卫生大臣负责制,每年向国会提交年度报告。(1)可见,食品安全监管模式的核心不在于是否统一,而在于各职能部门是否切实落实职责。


  从世界范围看,食品安全行政监管机构设置由分散日益趋于集中,究其缘由主要有二:一是基于监管效能的考虑,食品安全机构的集中意味着食品安全监管职责集中度的提高和监管机构独立性的增强,其不会受制于某一部门利益,食品安全监管效能也相应有所提升;二是基于监管责任的考虑,食品安全机构的集中有利于明确食品安全监管职责,在食品安全监管不力时便于追究相关部门的法律责任。以多部门监管模式的典型代表———美国为例,为摆脱食品安全监管部门间协作不够、监管效能低下的困境,美国在FSIS、FDA、EPA、NMFS等机构的基础上于1998年成立了“总统食品安全委员会”作为食品安全监管最高权力机构,对全国食品安全工作进行监管和协调。可见,基于监管效能和监管问责考虑,食品安全统一监管模式,即由单一部门集中监管是发展趋势。(2)


  在我国,国务院于2004年颁布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式,即农业部门负责食品生产环节,质监部门负责食品加工和进出口环节,工商部门负责食品市场流通环节,国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务环节,卫生部门负责食品监管综合协调;《食品安全法》进一步规定国务院设立食品安全委员会;在2013年3月全国“两会”期间开启的新一轮国务院机构改革方案中,撤销了国务院食品安全委员会办公室和国家食品药品监督管理局,成立了国家食品药品监督管理总局,负责食品药品监管。因此,可以说,我国基本确立了单一部门监管模式,符合世界食品安全监管模式的发展趋势。


  (二)食品安全执法机制变革:从单独执法走向联合执法


  食品安全行政监管机构设置从分散走向集中是否意味着,食品安全监管工作仅由某一个部门承担即可呢?显然不是。现代行政事务的复杂性以及食品安全的技术性和专业性决定了任何一个部门都无法单独承受食品安全监管之重。食品安全具有建构性,能够沿着食品产业链进行传递。食品产业链条长、环节多,涉及生产、加工、包装、储藏、运输、销售等多个环节和多个区域,靠成立一个统一部门“包打天下”是不切实际的。无论是多部门监管模式,抑或是单一部门监管模式,食品安全监管都需要其他部门的协作和配合。以单一部门监管模式的典型代表———加拿大为例,加拿大食品检疫局(CFIA)统一负责联邦食品安全的检验检疫、监督和HACCP(危害分析与关键控制点)认证,但是,CFIA执法时也需要卫生部、海关暨税务总署等联邦机构和地方政府的配合和协作。(3)因此,西方发达国家在注重技术监管的同时,更加注重监管机制的创新,注重各地区、各部门之间的协调与配合,即食品安全从单独执法逐步走向联合执法。


  就我国而言,即使成立了食品药品监督管理总局,也并不意味着食品安全监管责任仅由食品药品监督管理总局承担。在现阶段,多部门分工协作是我国行政管理体制最大特点,分工不明、政出多门、职权交叉等问题在行政执法中普遍存在,中央与地方之间、部门与部门之间执法冲突、监督缺位甚至错位也时常发生。如果卫生、农业、质检、工商、海关等部门各司其职,也就不会造成食品监管空白和监管信息分散的问题。所以,统一食品安全监管体制并非西方发达国家的成熟经验,亦非我国食品安全体制改革的终极目标,当务之急是已有监管部门认真履行职责、严格执法,扭转分段式的监管碎片模式,形成互补式的食品安全监管网络,最大化地减少食品安全长期存在的监管部门过多、互相推诿扯皮的阻力,提高监管效能。


  具体来说,第一,应通过立法明确并严格落实各监管部门的职能权限、工作范围和问责程序,增强每个部门自身的执行力,减少“搭便车”现象。第二,通过建立食品安全相关部门联席会议工作制度、信息情况通报制度、案件调查相互协助配合制度、案件移送工作制度等,健全我国食品安全监管协作配合机制和食品安全违法行为联动遏制机制,实现资源信息共享,增强监管合力,提高监管效率。第三,要根据风险评估结果确定监管部门,承担监管责任的部门应是最有能力应对食品产业链条风险的监管部门,只要食品进入到某部门的监管环节,该部门就可以对食品安全进行全力监控,对于其他环节涉及的食品质量问题也可以介入,从而构建多层级食品安全网络。第四,借鉴国外发达国家食品安全监管的经验,保障食品安全监管部门在体制上的独立性。我国国家食品药品监督管理总局的成立,为这一制度设计奠定了基础。食品药品监督管理总局可以作为食品安全监管的总负责部门,从全局监督、协调食品安全监管问题。


  (三)食品安全规制性质变革:从行政性规制走向社会性规制


  就执法的本质而言,应当而且只能由享有执法权的国家行政部门进行食品安全执法,即食品安全执法应当是一元的,其他国家机关、非政府组织和企业个人都不能进行食品安全执法,其行为也不能称为执法行为。然而,从整个食品安全监管体系来看,食品安全需要国家之外的社会力量的参与。传统上,食品安全监管主要依靠国家的行政力量,如今在国家治道变革的时代背景下,越来越依靠社会力量,即从行政性规制逐步走向社会性规制。


  首先,这一趋势根源于当今国家治道变革的时代背景。在纷繁复杂的现代社会,政府职能的定位发生了重大变化,即从无限型政府向有限型政府转变,从管理型政府向服务型政府转变,从政策型政府向法治型政府转变。尤其是随着20世纪70年代大量非政府组织兴起,非政府组织在调节资源配置,克服“市场失灵”和“政府失灵”方面,发挥着重要作用。许多国家为了解决日益复杂的社会问题,开始了以简政放权、国家权力社会化为主要内容的行政改革,社会力量在国家治理中的作用日渐凸显。“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说,非政府非营利性质的‘第三部门’的兴起则代表了20世纪最伟大的社会创造。”(1)食品安全仅靠国家机关的监管和企业的自律是远远不够的,需要第三方力量的介入,包括新闻媒体、行业协会等非政府组织、消费者、公众等等,形成多元化、社会化规制网络。


  其次,这一趋势根源于食品安全的社会公益属性。食品问题涉及各种利益关系,单一的治理方式难以取得良好效果。同时,食品安全又与每个人息息相关,属于社会公共利益。食品安全的这一本质特征决定了社会力量参与食品安全监管的必要性和可行性。社会共同参与治理,是西方发达国家的普遍做法。以日本为例,日本食品安全委员会最高决策机构的七名组成委员都是由民间专家组成。(2)社会力量参与食品安全监管不仅大大降低了食品安全规制的成本,而且极大地提高了食品安全监管的公信力。


  最后,这一趋势根源于主权在民原则。主权在民原则告诉我们,国家的一切权力来源于人民,人民享有参与国家管理的权利。主权在民原则体现在食品安全监管方面,就是要重视公众参与的力量和作用。公众参与食品安全监管是“正当法律程序”的必然要求,可以增强政府行为的亲和力和可接受性。“消费者或食品安全受害者的自我权益维护,是对食品安全最直接、最主动、最有威慑力的社会监督方式。”(1)因此,西方发达国家普遍重视消费者、媒体、社会公众在食品安全监管方面的特殊作用。


  食品安全社会性规制主要通过以下三个方面来实现:一是以公民为主要代表的社会力量通过参与食品安全立法实现社会性规制;二是以非政府组织为代表的社会力量通过直接参与食品安全监管实现社会性规制;三是以新闻媒体、消费者为代表的社会力量通过监督食品安全执法实现社会性规制。


  在我国建设“小政府,大社会”的时代背景下,应顺应食品安全行政性规制向社会性规制的变迁趋势,注重社会力量的汲取,用“社会治理”理念统筹食品安全工作,鼓励食品行业组织、消费者协会、食品质量检验和认证机构、高校等食品安全研究机构、各类卫生健康组织、社区以及媒介组织等社会力量介入食品问题,形成“以一个部门为主,多部门配合,全社会参与”的全产业链监管模式和全方位立体监督模式。通过进一步疏通公民批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等监督食品安全的渠道,充分发挥媒体尤其是网络媒体、自媒体的监督作用;通过进一步完善我国消费者公益诉讼制度、集体诉讼制度、明确商家的举证责任等,提高消费者的维权能力,构建消费者食品安全监督网络。


  二、食品安全执法标准的转变:从执法不严到严刑峻法


  许多学者把我国食品安全危机的原因归结为立法不完善,并提出了诸多完善食品安全立法的建议。(2)笔者认为,法律制度是保障食品安全最主要的规范形式,从域外法的经验来看,西方发达国家食品安全工作成效相对突出在很大程度上归功于其健全的食品安全法律制度。我国目前食品安全立法也已相当缜密,食品安全危机的根源不在于无法可依,而在于执法不严。在未来的食品安全监管中,我国应完成从执法不严到严刑峻法的转变。


  (一)完善的立法体系为食品安全执法转变奠定了制度基础


  我国历来重视食品安全立法。从形式上看,我国食品相关立法非常多。据笔者通过北大法律信息网统计,截止到2012年11月7日,我国法律法规(包括司法解释)标题中含有“食品”的共有2837部,其中法律3部,行政法规36部,司法解释22部,部门规章2762部,行业规定等15部。全文中含有“食品”的共有9696部,其中法律67部,行政法规500部,司法解释111部,部门规章8760部,行业规定等259部,形成了以《食品安全法》为核心,以《消费者权益保护法》、《产品质量法》等为支撑的完善的食品安全法律体系。从内容上看,我国食品安全立法已涵盖食品监管体制、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、法律责任等方面,并形成了自己的特色和亮点。主要体现在:


  其一,《食品安全法》第96条规定了高达十倍的赔偿金,远远高于《消费者权益保护法》中规定的“双倍赔偿”。其二,《刑法修正案(八)》将食品安全犯罪最低刑罚变为有期徒刑,把其中的“并处或者单处”罚金修改为“并处罚金”,取消了罚金的限额限制(即罚金上不封顶),从而为加大经济处罚力度提供了操作空间,大大降低了食品安全犯罪的侦查、调查举证难度。其三,《刑法修正案(八)》新增了食品安全监管渎职罪,这是我国刑法首次对负有食品安全监督管理职责人员的渎职行为追究刑事责任的规定。其四,《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)首次明确了生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准,明确了从严惩处食品监管渎职犯罪,界定了危害食品安全犯罪从严适用刑罚原则,细化了刑法规定的“生产、销售”环节,扩大了刑法规定的食品范围,实现了产品全覆盖和食品链条的全程覆盖,并对百姓比较关注的“地沟油”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“工业明胶”、“添加剂”、“农药残留”、“病死猪”、“危害婴幼安全食品”、“监管渎职”、“黑窝点”等具体问题都作出了回应。其五,国务院常务会议于2013年5月31日作出部署,要求进一步加强婴幼儿奶粉质量安全工作,提出提升我国婴幼儿奶粉质量安全水平的五大措施。其中,要“按照严格的药品管理办法监管婴幼儿奶粉质量,采用电子监管码等手段,做到全程可追溯”(1),堪称“史上最严婴幼儿奶粉质量监管”。


  虽然,我国食品安全立法还存在一定缺陷,法律体系尚未涉及全部食品产业链,比如植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式等,食品标准过低也广为诟病。但与其他法律部门相比较而言,我国食品安全法律法规已相当健全。只不过与我国整体法治环境相关,食品安全法律大都停留在纸面,没有得到严格贯彻落实。随着市场经济法律体系的形成,我国法治工作的重点应当从“有法可依”到“有法必依、执法必严、违法必究”方向转变。健全的食品安全立法为我国食品领域的法治工作转变奠定了坚实的制度基础。


  (二)我国食品安全执法不严的现实及后果


  从我国食品安全立法梳理可以看出,我国并不缺乏保障食品安全的相关法律规范和技术标准,也不缺少行业道德自律要求和侵权责任的惩罚性赔偿。然而,我国食品安全问题仍然非常突出。其根源在哪里?笔者认为,我国食品安全的根源不在于无法可依,而在于执法不严。


  执法不严是我国食品安全执法机制中最突出的问题,它不仅削弱了政府监管的威慑力,而且鼓励了食品违法行为。无论是《食品安全法》高达十倍罚款和十倍惩罚性赔偿的规定,还是《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》中关于依法严惩危害食品安全犯罪活动(罪当判死刑要坚决判处死刑)的规定,都未能威慑黑心食品经营者。其原因就在于有法不依、执法不力。许多食品违法行为发生后,某些国家监管部门并没有追究其法律责任,甚至成为其不法经营的保护伞;违法行为没有受到法律的制裁,违法企业没有承担违法成本,却带来了丰厚的违法利润。黑心食品经营者在利益博弈下,必然会选择违法行为。


  寻根溯源,食品安全执法不力背后的原因是什么呢?那就是利益关系。在食品营销监管过程中,企业和个别监管部门已经形成了严密的利益链条,共同站到了消费者的对立面。在现行体制下,食品安全监管部门的执法任务繁重,经费需求较大,部分监管部门的办公经费和监管人员的工资福利,要依靠(上级返还)收费罚款来解决。如此一来,食品安全监管部门的执法目的不再是或者不再仅仅是为了确保食品安全,而是为了本部门的“创收”和“返利”,“执法为利”甚至“养鱼执法”也就自然而然了。而食品生产企业、销售商之间,为了自己的私利形成了松散的联合体,并与个别食品监管部门形成“利益相关者”:食品生产企业获得了监管部门颁发的生产许可证,与超市等销售商合作,采取租用摊位、利润分成等方式,通过降低食品质量等方式获取暴利,监管部门也因获利而“睁一只眼闭一只眼”。所以,我们在“瘦肉精事件”、“染色馒头事件”等重大食品安全事故中,可以清晰地看到,监管执法部门养成的“让生产者自己取样送检”,以及“在办公室看样品”的监督习惯。可见,虽然我国食品安全有企业内控、质检监督、工商检查等诸多关口,但是在利益链条下,食品安全监管防线集体失守,导致“劣币驱逐良币”,这正是我国食品安全事故频发的主要原因。


  (三)现阶段我国食品安全应推行严刑峻法


  马克思早就告诫我们,“一旦有适当的机会,资本就胆大起来。如果有10%的利润,它就保证到处使用;有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;为了100%的利润,它就敢践踏人间一切法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行。”(1)理性经济人的趋利性容易导致食品企业出现逆向选择与道德风险,食品安全监管部门基于维护地方利益、部门利益,时常“养鱼执法”、“以罚代刑”、“以收代罚”。笔者认为,要从根本上解决食品安全,需要生产者、消费者、监管者三方合力突围,除了完善食品相关法律制度、强化食品行业社会责任和企业自律外,更重要的是要严格监管、落实法律。如果执法不力,即使法律再严密,也不能保障食品安全。也只有强化监管,才能重塑法律权威,用“法治爬坡”遏制“道德滑坡”,保证食品行业健康有序发展。


  食品安全监管部门在食品安全执法时,应当秉公执法、严肃执法、公正执法,严格按照法律规定的内容和程序办案,尽职尽责,不放松、不走样,不搞“关系执法”、“态度执法”、“人情执法”,做到“违法必究,执法必严”。只有对食品违法行为实行“零容忍”,加大违法成本,让不法分子付出高昂代价,甚至“死去”,形成法律“高压线”才能制止食品违法行为。同时,要注意民事责任、行政责任、刑事责任等法律责任之间的衔接,严禁有案不移、以罚代刑。


  另外,要建立健全我国食品生产经营企业“诚信档案”与“黑名单”制度。通过法律、行政、经济等手段,加强食品企业安全诚信档案建设,健全食品企业登记档案信息系统和食品企业诚信分类数据库,对讲诚信、重信誉的食品企业给予奖励,努力营造食品安全诚信运行环境。在全国逐步推广食品企业黑名单制度,国家食品安全监督机关将违反食品安全法律法规情节严重的食品生产者、销售者的相关信息依法向社会公开,并在规定的期限内禁止其从事与食品生产销售相关的经营活动。建立并执行市场退出机制,严重违反食品安全法律的企业不允许再涉足食品行业。


  三、食品安全执法理念转变:从运动执法到常态执法


  食品安全执法理念,是指对食品安全执法本质及其发展规律的一种整体性、宏观性的认识、把握和建构,是食品安全监管的指导思想和基本精神。西方发达国家已树立起食品安全日常执法理念,完成了从运动执法到常态执法的转变,而我国目前仍处于运动执法、选择执法、被动执法阶段。在未来的食品安全监管中,我国应尽快完成从运动执法到常态执法的转变。


  (一)我国食品安全运动执法的弊端


  笔者认为,执法理念落后是我国食品安全危机最根本的原因。回顾和反思我国历次食品安全事故,会发现其处理模式如此相似:首先是媒体曝光,接着是“相关部门迅速行动”和“有关责任人表态”,然后是“偃旗息鼓、风波平息”,最后是被遗忘,再接着是新一起事故被曝光。这种食品安全执法是我国当前运动执法、被动执法的缩影和体现。


  执法运动主义是我国社会转型时期政府干预市场的主要表现形式。即为了解决法律无效、有法不依、执法不严的问题,政府经常开展各种各样的执法运动,集中人力、物力在特定时间、空间进行飓风式的大检查、大整顿。(1)表现在食品安全执法领域,就是在食品安全监督检查中被动检查、突击检查,甚至刮起“执法风暴”。比如,在“三鹿奶粉事件”发生后,全国各地对奶制品行业进行了专项整治和抽检;在上海“染色馒头事件“发生后,一场由馒头引发的整顿风暴从上海刮向江苏、浙江、山东、天津等全国各地。


  应该说,声势浩大的专项食品安全整治行动对于迅速查清食品安全事故原因以及解决善后问题起到了很大作用。然而,食品安全事故的一再发生不得不引起我们的深思和质疑:食品安全整治风暴的成效是否持久?或者说,运动执法能在多大程度上解决食品安全?虽然,执法运动主义的短期效果非常明显,能够在一段时间内有效地遏制非法行为的发生。但是,食品安全运动化、风暴式执法是一种“马后炮式”的监管和选择性、随意性执法,违背法律公平原则,容易陷入一种“出了问题监管部门疾风骤雨查处,随后销声匿迹,最后问题再次发生”的怪圈。


  (二)食品安全常态执法的发展趋势


  反观食品安全监管高效的发达国家,无不重视食品安全日常执法。以德国为例,作为世界上四大食品出口国之一,食品监督管理历史也较悠久,不仅建立了完善的食品安全法律法规,而且注重食品安全执法。为了保证食品安全,德国对食品生产、流通和销售的每一个环节都进行严格的日常检查和监督,例如肉制品,无论是对屠宰、加工还是仓储、运输、销售等各个环节,都有严格的规定,不新鲜的肉绝对不允许上市销售。(2)


  从运动执法、被动执法走向常态执法、主动执法是食品安全监管的发展趋势。以婴幼儿奶粉质量监管为例,美国于1980年通过了《婴儿配方食品法案》(InfantFormulaAct),规定以联邦食品、药品以及化妆品等相关法案要求奶粉企业,规范婴儿配方食品的生产方式和质量标准,由美国食品和药物管理局(FDA)严格按照相关标准对婴儿配方奶粉进行检测。正是由于美国食品和药物管理局(FDA)的日常执法、主动执法,才在雀巢、美赞臣等婴儿奶粉中检出三聚氰胺,并立即采取了严格惩罚措施,从而避免了严重后果的发生。


  西方发达国家食品安全常态执法理念还体现在食品安全的全程防控方面。在食品安全监管早期,西方发达国家也是遵循末端控制规则,即简单注重食品加工、生产和销售环节的安全防控。如今,则大都遵循“从农田到餐桌”的全过程防控理念,确保食品供应链的每一个环节都要安全。如日本2003年颁布的《食品安全基本法》明确确立了“消费者至上”、“从农场到餐桌全程监管”、“科学风险评估”等理念,对食品生产的各个环节都进行严格的审查。


  其实,我们在食品安全事件发生后听到的不应仅仅是道歉、表态,看到的也不应仅仅是轻描淡写的处罚,而应当是长久的食品安全治理和保障机制。立足于大检查的专项整治风暴,并不能触及食品安全的制度之痛。因此,对我国而言,如何转变政府干预市场理念,破除执法运动主义,是保障食品安全的重中之重。


  (三)我国食品安全监管长效机制的建立


  我国食品安全整治风暴已经充分证明,运动化执法不能拯救食品安全,食品安全秩序不能靠突击式监管来维系。包括食品安全监管在内所有的行政执法都应当转变运动执法、风暴执法模式,树立常态监管、主动执法理念。食品安全监管不是也不应当是搞运动,而应当处于一年365天正常监管状态。为此,我们要建立食品安全监管长效机制,防止陷入食品安全恶性循环。


  首先,建立严格的食品溯源制度,从上游环节完善对食品安全监管,加强食品安全的源头治理。譬如,通过对部分食品添加剂的生产、销售、购买资格进行限制和登记备查,建立一套完善的食品添加剂上游环节溯源机制。其次,强化监测预警。加强食品污染物监测和食源性疾病监测网络建设,强化非法添加物和食品添加剂监测,及时开展安全评估,做到早发现、早报告、早预警,切实防范系统性风险。最后,建立全天候的立体化追溯机制,盯紧食品生产销售的每个环节,做到信息公开透明,提高应急处置能力,把食品安全解决在萌芽状态和发生之初。总之,只有建立长效和常态的工作机制,才能真正拉紧食品安全网,重塑消费信心。


  四、食品安全执法保障转变:从信息不对称到信息公开


  准确的、充分的食品安全信息是食品安全监管的基础,也是食品安全联合执法的保障,更是食品安全社会规制的根基。然而,食品安全领域是“柠檬”市场,食品安全信息严重不对称。西方发达国家为了破除食品安全信息壁垒,大都建立了食品安全信息披露机制。我国应当顺应这一发展趋势,建立健全食品安全信息公开机制。


  (一)食品安全信息公开的发展趋势


  经济学家乔治·阿克洛夫(GeorgeAkerlof)在1970年《“柠檬”市场:质量的不确定性和市场机制》一文中,提出了“柠檬”市场(TheMarketforLemons)这一概念。即在市场交易中,如果买方与卖方享有的信息不对称,卖方对产品的质量拥有比买方更多的信息,买方不能把握商品的真正价值,而只能通过市场上该商品的平均价格来判断,进行逆向选择,于是提供高质量商品的卖方会吃亏,提供劣等品的卖方会得益,久而久之,高质量商品便会退出市场,劣等品逐渐占领市场,并最终导致市场失灵和效率低下。(1)


  食品市场是典型的“柠檬”市场,食品经营者、监管者、消费者之间存在严重的信息不对称。在食品经营者与消费者之间,食品的“信任品”特征决定了只能以专业的检测技术才能判断食品质量,如果缺乏有效的信息披露约束,消费者势必处于信息弱势地位。在食品监管者与经营者之间也存在同样的问题,受监管者自身监管能力、人员、技术、设备等条件的限制,很难完全获取食品安全信息,常陷于食品安全信息困境。在食品监管者与监管者之间,由于执法资源分散、体制约束、本位主义等原因,普遍存在监管信息不能及时有效沟通、共享等情形。在食品监管者与消费者之间,如果缺乏有效的沟通平台和互动机制,也往往会发生信息不对称情况。总之,在食品安全信息方面,食品经营者的信息优势明显,食品监管者次之,消费者最弱。


  前已述及,食品安全联合执法和社会性规制是食品安全监管模式的重大变革。为了应对这一变革,西方发达国家大都建立了完善的食品安全信息披露机制、食品安全信息公开监管机制和食品信息公开诉讼制度。譬如,欧盟通过“食品安全绿皮书”、“食品安全白皮书”、《通用食品法》等食品安全法律体系强制规定食品生产者向社会公众公开的义务以及公开的食品安全信息的范围和方式,积极推行消费者参与食品安全信息公开决策机制建设,并通过食品安全局等食品安全监管机构的建设加大食品安全信息公开的监管力度。美国通过《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》等法律法规赋予公众充分的食品安全信息公开申请权和救济权,以约束相关部门积极履行食品安全信息公开义务。


  (二)我国食品安全信息公开的缺失


  反观我国食品安全监管,在信息公开方面还存在很多不足。这体现在食品安全信息公开制度、信息公开实践两个方面。


  从食品安全信息公开制度来看,我国食品安全信息公开法制缺失。在我国现有的食品安全法律法规体系中,《食品安全法》是核心,但是该法中对食品安全信息公开的规定仅仅寥寥数笔,集中体现在第82条。(1)其他法律中关于食品安全信息公开的规定更是极少,对于公开食品安全信息的质和量都没有明确规定。尤其是在食品安全信息公开责任主体方面,食品安全信息具有公共物品属性,政府应当成为食品安全信息公开的主要主体。但是,我国食品安全信息公开的职责和分工非常混乱,各级部门、各地部门存在信息公布职能缺位、重叠等问题,导致在消费者投诉时经常发生互相扯皮、互相推诿等现象。


  从食品安全信息公开实践来看,我国食品安全事件处理信息不透明,食品安全信息化建设极其落后,食品安全信息公开不及时、不准确、不全面、不规范、不统一。其一,食品安全事件处理信息不透明。我国公开的食品安全信息主要是在食品安全事件发生后的调查信息,对于后续的处理信息的公开则非常有限。譬如,2008年“三鹿奶粉”事件发生后,并没有公开涉毒奶粉的批次、去向、销毁等各种处理信息,以至于2010年“上海熊猫”乳业涉嫌使用“三鹿奶粉”事件遗留下来的有毒奶源,“三聚氰胺”再次进入人们视野。其二,就已经公开的食品安全信息而言,信息质量不高,很多食品安全信息未经筛选、分类和处理,就以原始状态向公众发布,消费者难以辨别其真伪,把握其价值。其三,我国食品安全信息发布平台还主要限定在报纸和电视等传统媒体上,政府不同部门之间、国家食品监管机关与消费者之间缺乏有效的食品安全信息沟通平台,消费者获取、收集、掌握食品安全信息的方式较少、渠道不畅,食品安全信息交流、资源共享更是困难重重。


  “没有公开则无所谓正义”(2)。食品安全事件会给消费者带来人身伤害和财产损失,而食品安全信息公开的缺失则会给消费者造成心理恐慌,导致食品产业信任危机。只有加大食品安全信息公开力度,才能保障消费者的食品安全知情权,才能促进消费者积极参与食品安全建设,发挥其监督者甚至裁判者的重要角色。因此,有必要建立一条通畅的食品安全信息传导路径。


  (三)我国食品安全信息公开的路径选择


  “阳光是最好的防腐剂”。创新食品安全社会监督途径,除了加强法制宣传、提高食品安全监督意识、增强食品安全知识之外,更需要确保食品安全信息公开,提高食品安全行为的透明度,保障消费者食品安全信息知情权。我国应借鉴美国、欧盟等西方发达国家的成功经验,加强食品安全信息公开立法,健全食品安全信息强制披露机制,确立食品生产经营者和政府监管部门的食品安全信息公开责任,强化食品安全信息公开监督。


  一方面,要完善食品安全信息公开制度。要从食品产业链的各个环节打通食品安全信息链,让消费者能够及时掌握有效的食品安全信息。食品安全信息包括食品产品信息、食品处理信息、食品追溯信息、食品辐射信息、食品召回信息、食品安全资源信息、食源性疾病信息等各个方面。


  另一方面,要健全食品安全信息公开管理体系。要理顺食品安全监管体系,明确政府食品安全信息公开主要责任主体地位,明确食品生产者和销售者的食品安全信息的公开责任,打破食品经营者对食品安全信息的垄断以及食品安全监管者对食品安全监管信息的垄断,建立食品安全信息互通有无、共建共享、高频次交流的管理体制。对此,可以以婴幼儿奶粉为切入点,逐步在食品行业中推广电子监管码等技术手段,并覆盖到食品原料和生产过程,让消费者通过电子码直接查到食品信息,做到全程可追溯。同时,通过完善食品安全公益诉讼制度、食品信息公开救济制度等,强化消费者对食品安全信息公开的监督。


  再一方面,要拓展食品安全信息公开渠道。在具体操作上,一要加快我国电子政务建设,建立食品安全信息网站,推进食品安全公共服务信息化,建立食品违法信息公开制度,及时、准确地发布食品安全信息,曝光违法违规食品企业黑名单,为社会监督食品安全创造便利条件。二要构建一个统一的食品安全信息和查询网络平台,将各食品安全监管部门掌握的信息汇总,保证食品安全监管信息的真实性、一致性和权威性。三要构筑我国多元化的信息发布和查询渠道,利用电话、短信等查询手段,利用微博、微信、邮箱等信息交流渠道,满足信息受众不同层次的需要。


  五、食品安全执法责任转变:从问责不力到强化问责


  法律责任是维护法律尊严、保障法律有效实施的坚强后盾。法律责任的缺失,势必降低违法成本,增加违法几率。在法治社会,政府行为应当受到法制的约束,政府行为违法同样应承担相应的法律责任。食品安全监管责任是食品安全法律责任的重要组成部分,是约束食品安全执法行为的重要制衡机制之一,也是督促食品企业合法经营的保障。从问责不力到强化问责,是世界食品安全执法责任的发展趋势,我国应顺应这一历史转变,加大食品安全执法责任追究力度。


  (一)食品安全执法问责的发展趋势


  食品安全法律责任包括两个层次:一是食品经营者的违法责任,二是食品执法者的监管责任。食品经营者法律责任的落实仰赖于食品监管机关的严格执法,而监管责任则是对确保食品安全严格执法的有力保障。只有强化食品安全执法者的监管责任,才能增强食品安全执法意识。食品安全执法问责,顾名思义,就是归咎、追究食品安全执法者的相关责任,主要包括执法机构的法律责任和执法人员的法律责任两个方面。


  强化食品安全执法问责是建立责任政府的迫切要求和具体体现。在当代社会,问责制被认为是制约公权力的有效屏障。体现在食品安全监管方面,它要求强化政府监管责任,严格食品安全执法问责。在食品安全监管发达国家,都非常强调政府监管机关自身的职责,尤其是注重建立健全食品安全执法行政问责机制。如果监管部门失职则要承担执法责任,一旦出现重大食品安全事故,最高到中央主管领导(如卫生部长),最低到直接执法人员必须引咎辞职或承担其他责任。在健全法治民主的时代背景下,加强食品安全监管责任追究,不仅是培育新型食品执法文化、构建新型食品行政伦理的需要,更是强化食品安全监管、确保食品安全的需要。


  (二)我国食品安全执法问责不力


  当前,我国食品安全执法中,普遍存在执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代刑的现象,其中的一个重要原因就在于缺乏对食品安全执法者的责任约束,没有形成有效的食品安全监管失职行为问责机制。也可以说,执法问责不力是造成我国食品安全危机的深层次原因。这主要体现在食品安全执法问责立法和问责实践两个方面。


  在食品安全执法问责立法方面,与《食品卫生法》相比,《食品安全法》在食品生产经营业者违法行为的责任标准、处罚程序等方面都有了很大改善(《食品安全法》第93-96条),但对于监管部门法律责任的规定则仍然比较简单、模糊,缺乏相应的责任追究条款。表现在:其一,在问责范围方面采用结果问责制,即对因未履行职责而造成重大食品安全事故和严重社会影响的情形追究责任,对于食品安全监管中的滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守但尚未造成严重后果的行为不追究责任。其二,在问责对象方面采用有限问责制,即仅对直接负责任的主管人员和其他直接责任人员追究责任,对于监管部门自身的责任则没有规定。其三,在问责内容方面采用行政问责制,即仅追究责任人员的行政责任,并没有规定承担赔偿责任。


  在食品安全执法问责实践方面,目前我国食品安全执法机构及其工作人员承担的法律责任与其享有的执法权力极不对等,责任约束机制缺失,造成食品安全执法不力。其一,责任追究对象难确定。由于我国食品安全监管普遍存在权责不清、职能交叉等情形,以至于在出现食品安全问题时难以判定责任归属,难以追究个人责任。其二,责任追究范围不全面。就已有的食品安全监管问责而言,侧重生产流通环节的监管责任追究,忽视政府决策环节的法律责任追究。其三,食品安全执法者第二责任意识淡薄,责任追究力度不到位。长期以来,我国食品安全监管主要聚焦在食品经营者自身,而忽略或忽视了政府监管者的责任,并没有真正落实监管机构的责任主体地位,导致政府责任缺位。譬如在上海“瘦肉精”事件中,三名犯罪嫌疑人被依法追究了法律责任,但并没有追究相关部门及其工作人员的法律责任。其四,责任追究方式不严密。我国食品安全监管责任追究自由裁量权较大,且重行政责任、轻刑事责任和民事责任。


  尤其是在行政问责制方面,2003年“非典”开启了“中国行政问责制的先河”,随着《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一批行政问责法律法规的出台,我国行政问责制由中央向地方次第展开,由个案走向常态,由“权力问责”转向“法制问责”。(1)但不可否认的是,我国行政问责制在构建进程中还存在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责不透明、救济制度不健全等诸多困境。(2)在食品安全监管领域,与我国行政问责制度整体不健全、实践不充分的状况相对应,行政问责不力是我国食品安全执法的另一弊端。当前我国食品安全犯罪易发多发与食品安全监管部门的不作为、监管不力,与部分监管人员包庇纵容、玩忽职守不无关系,与没有形成有效的对违法失职行为的责任追究机制不无关系。在我国一再频发的重大食品安全事件中,我们更多看到的是相关部门的表决心、做总结,或者“连夜突击检查”,监管部门把矛头和责任指向违法者,却对自己的违法失职视而不见,监管部门相关责任人因此受到惩罚更是鲜见。


  (三)强化我国食品安全执法问责


  显然,我国食品监管部门承担的责任与其享有的权力不对等、责任约束机制与责任追究机制缺乏的现状,已不能适应加强食品安全政府监管责任的要求,也与世界食品安全执法强化问责的发展趋势格格不入。监管环节是我国食品安全事件频发的关键点,监督“监管者”是保障食品安全的重要一环,应加大对我国食品安全监管部门的问责力度,构筑完善的监督和惩罚机制。


  一方面,要完善食品安全执法问责立法,拓展问责范围,扩大问责对象,丰富问责内容。健全的问责体系必须以完备的法律责任体系为后盾,要在我国相关法律中进一步明确食品安全执法违法行为与失职行为的法律后果及其追究机制,实行“双罚制”,即对于食品安全监管不力或不当行为,既要追究主要负责人的法律责任,也要追究监管部门的法律责任。


  另一方面,要进一步加大对食品安全执法机构渎职、失职等违法行为的处罚力度,真正落实食品安全问责机制,提高食品安全监管违法行为的风险成本。具体而言:第一,要强化社会监督。建立健全食品安全信息收集和举报奖励制度,重视新闻媒体和群众力量,积极支持媒体监督和群众监督。第二,要加大基层食品监管部门队伍建设和经费保障力度,罚款与部门利益脱钩,严禁“坐收坐支”和罚款返还,切断监管部门与企业之间的利益关系。第三,明确并落实食品安全执法机构的法律责任主体地位,抓住两个关键环节:一是突破部门保护主义、地方保护主义,净化食品经营市场,铲除保护主义土壤;二是遏制执法人员的不作为、乱作为。第四,完善官员考核机制。将食品安全纳入党政领导干部政绩考核体系,并作为重要指标,实行重大食品安全事故“一把手”负责制和“一票否决制”,通过政绩考核和责任追究,加强食品安全监管。第五,严格监管责任制,构筑“横向到边、纵向到底”的问责体系,严格落实《刑法修正案(八)》和《解释》关于食品监管渎职犯罪的规定,从严从重惩处食品监管渎职犯罪。


  再一方面,要建立健全我国食品安全行政问责机制。行政问责制是现代社会对政府的基本要求,是建设效能政府、责任政府的迫切需要。(1)行政问责制的本质在于通过行政问责,强化行政机关的勤勉和谨慎,预防和惩戒行政违法行为和不当行为。在我国食品安全执法机制变革中,政府只有承担起“麦田守望者”的角色,才能将食品安全立法落实到实处,实现“谁的事情谁去做,谁的问题谁解决”。


  最后,要通过建立健全食品安全公益诉讼制度,强化食品安全执法责任。2012年新修改的《民事诉讼法》增加了关于“公益诉讼”的规定(第55条):对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条款被认为是《民事诉讼法》修正案最大的亮点之一,也是构建我国公益诉讼制度所迈出的跨越性一步。然而,这一规定过于笼统模糊。在食品安全领域,确定公益诉讼主体应当考虑该主体的代表性、权威性、广泛性以及司法资源的高效性等因素。我国应借鉴国际通行做法,扩大食品安全公益诉讼原告主体,赋予检察机关、社会组织和公民企业都享有食品安全公益诉讼起诉权。但是,为了避免社会个体滥用食品安全公益诉讼诉权,应赋予检察机关主要的和第一顺位的食品安全公益诉讼原告资格,赋予社会组织第一顺位的食品安全公益诉讼原告资格,赋予社会个体次要的和第二顺位的公益诉讼原告资格。即只有当检察机关不履行法律责任时,公民个人和其他组织才能直接向人民法院提起诉讼,并受检察机关的监督。


  改革开放30多年来,我国食品安全监管体系改革取得了一定成就,食品安全立法已相当细密完善,监管机构也非常健全,执法不力才是导致我国食品危机的主要根源。多元是当今社会的重要特征之一,也是社会发展的关键性推动力量。我国食品安全监管模式要顺应从机构分散到一元执法再到联合执法、多元监督的时代变迁,以国家食品药品监督管理总局的成立为契机,整合食品监管职责,发挥社会力量的作用。以食品安全立法为制度基础,更新执法理念,实现从运动执法、被动执法、选择执法到常态执法的转变,严刑峻法,建立健全食品安全监管长效机制。为此,需要破除食品安全信息壁垒,健全食品安全信息披露机制,打通食品经营者、消费者、食品监管者之间的信息通道。执法问责不力是导致我国食品安全危机的深层次原因,这不仅体现在食品安全执法问责立法方面,而且体现在食品安全执法问责实践方面。在建立责任政府的时代背景下,应强化食品安全执法者责任意识,通过健全食品安全行政问责机制和食品安全公益诉讼制度等措施,加大食品安全执法责任追究力度。