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中国食品安全监管:一个总体框架

作者:admin 更新时间:2018年11月16日 08:53:45

  摘要:食品安全问题关系到国民生命健康、产业安全和社会稳定,然而食品安全监管缺位、监管失范和监管低效等问题阻碍了我国食品安全监管绩效的改善。我国食品安全监管制度框架由监管体制与能力、监管机制和监管手段体系三部分构成。创新食品安全监管制度、提高食品安全监管绩效,应切实推进食品安全监管体制调整,优化食品安全监管机制,完善食品监管保障体系。


  关键词:食品安全;食品安全监管;政府行为;


  食品安全问题关系到国民生命健康、产业安全和社会稳定,受到社会各界广泛关注。食品质量安全状况是一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要标志。保障国民食品安全,是政府的重要责任。近年来我国政府为提高食品安全水平,采取了一系列措施,不断完善食品安全监管体系,使食品安全状况有了较大改善。然而,食品安全事件的时有发生,表明我国食品安全形势依然严峻。


  食品安全问题时有发生的原因主要可归纳为两个方面:一方面,随着经济社会发展,人们的食物消费日益多样化、高级化、便利化;食品供应体系日趋复杂多样,食品安全风险增大。另一方面,我国食品安全监管制度体系有待完善,食品供应体系发展滞后和食品安全监管环境恶化使食品安全问题更加严重。


  从经济管理视角看,食品安全问题产生的根本原因是信息不对称导致市场失灵。具体看,食品安全问题的成因可以分为两类:一类是“无知”造成的食品安全问题,即新技术或新工艺采用的不确定性导致的食品安全问题;一类是“无良”导致的食品安全问题,即食品生产者败德行为导致的食品安全问题。前一类食品安全问题的解决依赖于食品安全风险分析与控制体系的完善,而后一类食品安全问题的解决则依赖于食品监管制度的完善。


  从整体上看,我国食品安全问题突出表现为食品生产者“无良”的问题,根源于食品安全监管制度不完善。


  一、食品安全管理的理论分析


  这里对食品安全问题的成因与分类及理论上所提出的针对不同成因的监管思路进行分析。


  (一)食品安全问题的成因与分类


  从经济管理的视角看,食品安全问题的发生本质上是由于随着经济社会发展,人们的食物消费日益多样化、精深加工化、便利化,食品供应体系日趋复杂多样,食品安全风险不断增大所致。在市场经济条件下,我国广大消费者的食品安全需求不能得到满足。[1]增加食品安全信息供给是解决食品安全市场失灵问题的重要手段。


  现代食品安全问题按成因主要可以分为两大类别,即“无知”和“无良”。所谓“无知”,即采用新技术新工艺等带来的不确定性风险,行为人完全履行法律与道德义务也无法避免的食品安全问题,如DDT、六六六(农药)、瘦肉精等曾经作为技术成果被广泛推广使用而导致的安全问题;所谓“无良”,即在食品生产、制造过程中,行为人因利益驱动而在投入物的选择及使用上违背诚信道德,恶意采取如标识欺诈、制假售假、违规使用添加物质等手段造成的食品安全问题[2],如使用违禁农药的残留、三鹿奶粉事件等。


  (二)针对不同成因的食品安全监管思路


  基于现代食品安全问题成因的差异性,需要有针对性地制定食品安全管理措施。对于“无知”导致的食品安全问题,应主要依靠构建食品安全风险分析与控制体系降低食品安全风险,并且在食品安全事件发生之后采取有效的事后应急管理措施,以避免食品消费市场的过度恐慌;而对于“无良”导致的食品安全问题,则应通过完善食品安全生产、流通和消费各环节的食品安全监督,优化食品安全违法处罚机制,构建食品安全诚信体系,逐步构建食品安全信息的有效供给机制,提高食品生产主体违反食品安全生产的违法成本,克服市场失灵(见图一)。


  基于以上分析,食品安全监管制度体系的构建需要针对“无知”和“无良”两类食品安全问题。针对“无知”导致的食品安全问题,监管体系构建需要侧重建立食品安全风险分析与控制体系,通过食品安全风险分析、风险评估、风险预警等方法降低食品安全风险。针对已经发生的食品安全事件,需要构建食品安全事件应急管理措施,通过有效信息沟通避免食品消费市场的过度恐慌。如欧洲食品安全局负责对食品安全进行风险评估并将评估结果向社会公布;美国食品和药物管理局(FDA)要求在食物供应链的各个环节建立全面的、科学的预防性控制机制。是通过建立有效的食品安全信息披露机制,引导社会监督,使食品安全违法行为在市场上无法生存;二是通过推广标准化生产,实施严格的食品安全各环节检测检验,建立消费者信任的食品安全认证,增加消费市场有效需求;三是逐步建立食品安全诚信体系,以改善食品安全市场,降低食品安全监管成本。


  二、我国食品安全现状与成因


  现阶段,我国食品安全状况堪忧。食品供应体系发展滞后制约了食品安全状况的改善。监管制度不健全是我国食品安全问题频发的主要原因。


  (一)我国食品安全现状


  “三鹿奶粉事件”发生后,在诸多社会生活问题中,食品安全成为公众最担心的问题。根据原卫生部发布的关于全国食物中毒情况的通报,我国食物中毒事件报告起数从2006年596起后开始逐年减少,但是食物中毒死亡人数并没有相应减少,2011年全国食物中毒死亡人数达到8461人,与2010年相比还略有上升。考虑到食物中毒事件一定程度上存在的瞒报漏报等问题,我国安全状况并没有显著改善。从我国食物中毒报告的致病原因统计看,微生物和有毒动植物是主要的食物中毒的致病原因。从食物中毒的就餐场所看,集体食堂、家庭和餐饮服务单位是食物中毒的重要就餐场所。其中,集体食堂就餐食物中毒的报告起数和中毒人数2006年后均大幅减少,家庭和饮食服务单位的食物中毒事件起数与中毒人数减少不甚明显。


  从我国食品安全问题成因看,目前生产者败德行为导致的食品安全问题非常突出,例如三鹿奶粉事件、染色馒头、毒豇豆等,一系列败德行为导致的食品安全事件时有发生,使消费者对市场食品安全信心大幅减低。同时,新技术、新工艺不确定性导致食品安全问题在我国大量存在,部分有害的添加剂也长期危害着国民身体健康。


  (二)我国食品供应体系发展滞后制约食品安全状况改善


  食品供应体系发展滞后问题具体表现在:食品供应主体规模小且分散,产业组织不发达;食品系统各环节连接较为松散;食品生产相关主体食品安全知识匮乏,食品安全管理手段和设备均不足。


  我国食品产业分散、小规模经营与日趋复杂的食品供应体系使食品安全监管难度增加。我国食品产业从农产品生产、加工到零售各环节生产都比较分散。从农产品生产环节看,2010年第二次全国农业普查显示,农业生产经营户有20015.9万户,农业生产经营单位(即农业产业活动单位)有39.5万个。农村住户抽样调查资料显示,2009年全国农村居民家庭平均每人出售粮食482.93公斤、蔬菜170.84公斤、水果72.78公斤、猪肉31.70公斤、羊肉2.81公斤、牛肉2.69公斤、家禽11.35公斤、蛋类12.91公斤、牛羊奶12.66公斤、水产品10.72公斤。农村居民家庭劳动力大专及以上所占比重仅为2.1%,农业技术人员也比较缺乏,主要是初级农业技术人员。在农产品生产环节中,由于安全管理技术知识缺乏、安全管理咨询成本较高,农产品安全风险也相应增大,表现为我国各种农药、兽药残留及重金属污染等食品安全问题严重。


  从食品加工环节看,我国食品加工企业数量繁多,规模偏小,食品安全控制能力差。2007年《中国食品质量安全白皮书》显示,全国共有食品生产加工企业44.8万家。其中规模以上企业2.6万家,仅占5.8%;规模以下、10人以上企业6.9万家,占15.4%;10人以下小企业、小作坊35.3万家,占78.8%。


  食品安全问题涉及从农田到餐桌整个食品供应体系,食品供应体系中某一个或几个部分出现问题,通过组织间的关联性进行传导,会最终以危害消费者健康的形式显现。然而,目前我国食品供应体系结构松散,农业、食品产业、流通和食品消费各环节缺乏整合连接,食品安全风险不能得到有效控制。我国食品供应体系特点决定了食品安全监管任务的艰巨性。


  (三)监管制度问题是我国食品安全问题突出的主要原因


  随着我国食品供应体系的日趋复杂化,食品安全风险相应增加。同时,食品安全市场失灵问题的存在,要求政府在食品安全管理过程中发挥重要作用,以承担确保公众生命健康的责任。然而,从公共管理视角看,政府公共部门在提供公共物品时有浪费和滥用资源问题,致使公共支出规模过大或效率降低。目前生产者败德行为导致的食品安全问题在我国较为突出,监管制度问题是我国食品安全问题突出的主要原因,主要表现在我国食品安全监管制度体系不完善,以及由此引发的食品安全监管环境恶化。


  食品安全监管制度体系不完善具体表现在:第一,食品安全监管体制的缺陷,表现为食品安全法律法规体系不健全、体制调整不到位,部门分工不清且缺乏协调、部门监管技术资源重复交叉且缺乏整合;第二,监管运行机制设计不科学,表现为缺乏地方食品安全监管综合评价、监管部门绩效评价不合理、激励不足;第三,监管机制与保障体系不完善,表现为监管机制设计不科学,标准体系、认证体系、检验检测制度、风险分析手段及条件等有待完善,如何改善监管绩效和完善监管手段的具体措施缺乏。


  食品安全监管环境恶化具体表现在:第一,消费者优先原则确立不到位,社会诚信环境恶化:社会诚信意识降低,缺乏有效社会监督,违法失信成本低,大量违反诚信现象存在;第二,社会食品安全知识缺乏,长期忽视食品安全基础教育,媒体在食品安全知识宣传方面不足导致社会食品安全基础知识缺乏;第三,食品安全监管与地方发展目标相冲突,地方政府对食品安全问题不够重视,地方及部门保护主义存在。


  三、我国食品安全监管制度框架


  从整体看,我国食品安全监管制度框架分为三个部分,包括监管体制与能力、监管机制和监管手段体系。监管体制与能力指我国食品安全监管整体制度框架与资源分配;监管机制指监管主体对监管客体的监管方法;监管手段体系指监管主体采取的各种监管技术手段及保障这些技术手段发挥有效性的措施(见表1)。


  (一)食品安全监管体制与能力


  食品安全监管体制是指我国食品安全监管法律法规体系所确立的食品安全监管部门分工与协调关系,包括中央与地方食品安全委员会的职能定位、横向监管部门之间的分工与协调关系、纵向中央与地方食品安全监管部门的分工与协调关系。食品安全监管能力是指在监管体制下的各食品安全监管部门的检验实验室、检验设备和技术人员的配备情况。食品安全监管体制决定食品安全监管各部门的能力建设状况。


  目前我国食品安全监管是在食品安全委员会协调下的多部门分段监管体制。在中央层面,2010年根据《食品安全法》成立国务院食品安全委员会,设立国务院食品安全委员会办公室,具体承担委员会的日常工作,主要职责是分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作,提出食品安全监管的重大政策措施。卫生部、国家食品药品监督管理局、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局按部门分工实施监管(见表2)。2013年3月,《国务院机构改革和职能转变方案》决定:将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会,不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会;将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,组建食品药品监督管理总局,不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。


  在地方层面,设立地方食品安全委员会,协调本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分工监管食品安全。由于各地区机构设置的历史原因有别,各地区食品安全监管部门不尽相同。


  在监管能力建设上,我国食品安全监管的检验实验室、检验设备和技术人员主要分布在农业系统和质量监督检验检疫系统。总体来看,对长期食品安全问题缺乏关注,食品安全监管资源较为缺乏。全国食品生产企业中仅有1.2%的企业具备食品添加剂、生物毒素、农兽药残留、微生物等全项目检测能力,5.1%的企业具备有毒有害物质分析检测能力,23.3%的企业具有有限的常规质量检测能力。目前全国具有食品相关检验能力的技术机构仅7000家,从业总人数达15.04万,大部分隶属于卫生、农业、质检、粮食、食品药品监管、环保等部门,而且各部门分头建设、各自设置技术机构,带来了资源分散、重复建设、利用率不高等问题。


  (二)食品安全监管机制


  监管机制指监管主体对监管客体的监管方法,既包括食品安全监管部门对食品安全生产者、消费者的监管机制,也包括监管委托人对监管代理人的监管机制。食品安全监管机制包括食品安全监管机构的正向激励机制、食品安全违法犯罪的惩罚机制和食品安全消费者的信息沟通机制。


  目前我国食品安全监管机构的正向激励机制有官员晋升、薪酬和问责等方法,然而,目前激励机制主要是行政问责。当地区发生严重食品安全事件时,食品安全监管部门主要负责人有可能被问责。


  食品安全违法犯罪的惩罚机制主要针对食品生产者,对违反食品安全生产的企业进行处罚,包括罚款、吊销营业执照和刑事责任等。食品安全违法犯罪的惩罚机制主要是通过增加食品生产者的食品安全违法成本,阻止其违法行为。食品安全消费者的信息沟通机制是针对消费者食品安全信息需求,通过食品安全认证、信息标识等方法供给食品安全信息,增加消费者对安全食品的需求。同时,在食品安全事件发生之后,采用有效信息沟通,避免消费者的过度恐慌。


  (三)食品安全监管手段体系


  食品安全监管手段体系包括标准与检测检验体系、风险分析体系、认证体系、社会监督与消费者食品安全教育体系。


  食品安全监管标准与检测检验体系指政府、行业或企业制度或实施的各项食品安全标准及相应的检测检验措施,包括HACCP(危害分析和关键控制点)、GAP(良好农业生产规范)、GMP(良好操作规范)、ISO22000(食品安全管理体系)。然而,目前我国一些食品生产主体缺乏食品安全管理的知识,尤其小规模食品企业缺乏食品安全管理的专门人才,食品安全基本知识缺乏,无意识操作或食品添加剂的使用等都会导致食品安全问题。然而,现代食品安全管理体系(如HACCP、ISO2200等)需要高昂的企业员工培训费用、设备购置费用、咨询与认证费用等,小型食品生产企业无力承担采用现代食品安全管理体系的成本。


  在我国现行的食品安全认证体系中,存在着有机食品认证、绿色食品认证、无公害食品认证等。根据国际有机农业运动联盟标准,有机食品是根据有机农业和有机食品生产加工标准而生产加工出来的,经过有机食品颁证组织认证并颁发证书供人们食用的一切食品。根据中国绿色食品发展中心的定义,绿色食品是遵循可持续发展原则,按照特定生产方式生产,经专门机构认定,许可使用绿色食品标志商标的无污染的安全、优质、营养类食品。我国1990年提出实施“生态农业”发展战略,1992年成立中国绿色食品发展中心。无公害食品是在食品质量安全问题日益严重的背景下,为提高我国食品的安全性由政府推出的一项食品质量认证体系。其要求在无公害污染的环境中采用安全的生产技术并按相应标准生产对身体健康及生态环境不造成危害,符合通用卫生标准并经有关部门认定的农产品。


  由于食品安全市场信息不对称,政府食品安全监管也受到信息因素的制约,构建食品安全社会监督体系可以调动社会资源,尤其是媒体、消费者协会等主体的作用,以提高食品安全监管绩效。消费者食品安全教育体系包括对青少年食品安全知识的基础教育,食品安全重点人群如孕妇或有某种疾病人群的食品安全知识专项宣传,以及针对食品安全风险较高地区居民进行食品安全知识宣传。目前我国食品安全社会监督在食品安全监管中发挥着重要作用,但是消费者食品安全教育体系急需完善。


  四、我国食品安全监管问题的症结


  可以看到,我国食品安全监管制度体系已经初步形成,然而监管部门分工与协调、监管部门激励机制和监管手段运作机制尚处于探索阶段,这些问题是影响我国食品安全监管绩效提高的症结所在。具体分析,我国食品安全监管问题的症结,可以归结为监管缺位、监管失范和监管低效三个方面(见图二)。


  (一)食品安全监管缺位


  从食品安全监管缺位看,我国食品安全多部门分段监管体制与食品供应体系日趋复杂化越来越不适应。随着经济社会发展,人们的食物消费日益多样化、精深加工化、便利化、周年化,食品供应体系日趋复杂多样,食品安全系统性风险不断增大。


  然而,在当前我国食品安全多部门分段监管的体制下,监管部门过多,监管分段过多导致食品生产的某些环节监管存在着职能交叉,部分环节处于监管真空状态。分段监管在部门之间职责划分不够细致,特别是各环节之间缺乏有效衔接,中间地带仍然存在监管职责不清、责任推诿扯皮等问题。有些环节还存在监管盲区,如前店后厂、超市现做现卖、生猪收购运输、食品仓储和运输等环节监管职责界定还不完全清晰。同时,责任不明确导致某些食品生产缺乏监管,如毒豆芽事件就存在农业、工商、卫生等部门的责任不明确问题。


  同时,我国食品安全监管制度还处于调整期,卫生、质检、农业、商务、食药等部门监管职能范围不断调整,食品安全委员会职能定位还不清晰。一般食品安全委员会办公室设在省卫生厅,客观上形成了由一个职能部门协调领导其他多个平级职能部门工作的被动局面,对一省食品安全工作进行统筹协调、组织推进和监督检查的力度明显不足,难以持续保持强势推进的工作态势。


  监管部门过多导致部门利益冲突,监管能力既交叉重复建设又存在某些技术能力缺乏的问题。部门之间检测机构和检测能力缺乏有效整合和资源共享,甚至出现重复抽样、重复检查等问题,进一步加剧了检测供需双方的结构性矛盾。此外,部门之间协调配合和信息共享机制不健全,各自为政,缺乏联动。


  (二)食品安全监管失范


  从食品安全监管失范看,长期以来,地方政府以GDP增长为工作重心,食品安全往往为地方招商引资和经济发展让路,食品安全监管工作落不到实处。地方政府在经济增长竞争压力下,对食品安全监管投入不足,甚至放任本地食品企业违法行为,导致各种危害消费者健康的食品生产潜规则长期存在。


  同时,食品安全监管绩效考核体系存在激励扭曲,即哪个地区食品安全问题被揭露出来,该地区食品安全监管部门负责人就可能会被问责。因此,即使一些地区发现本地区有食品安全问题,也大多采取隐瞒的方式。


  此外,食品安全监管部门的部门利益问题较严重,部门权力利益化使食品安全监管部门不是从社会公共利益最大化和经济社会发展全局出发,而是利用部门权力谋取小团体利益。[3]食品安全监管部门为获得部门利益,侧重执行收费性审批权、发证权、处罚权的工作,对于免费培训、风险分析、宣传教育等服务性监管职能不重视。


  (三)食品安全监管低效


  从食品安全监管低效看,行政命令式的食品安全监管方式不符合食品安全科学管理规律。市场经济下的食品安全问题根本上是信息不对称引致市场扭曲失灵的问题。消费者食品安全教育是食品安全监管部门的重要工作,然而我国消费者食品安全教育长期缺乏,消费者不能科学理性看待食品安全问题,加剧了食品安全市场环境恶化。相比而言,美国1999年就在全国初、高中实行学校食品安全教育计划,由FDA、USDA和国家科学课教师学会共同编制针对学生的食品科学补充课程和教材,教授“从农田到餐桌”以及“从食品加工到消费”各环节的食品安全科学知识及预防食源性疾病影响健康的方法。同时,设立了老年食品安全教育项目、国家食品安全教育月、“人人都能对付细菌”的全民教育活动、“公众意识”战役并且建立国家食品安全信息网络对公众进行食品安全教育。因此,美国消费者食品安全知识体系相对完善,认识和处理食品安全问题更为科学。


  同时,政府需要充分利用市场激励机制改善食品安全监管绩效。随着消费者食品安全意识迅速提高,大型企业为获得市场份额对食品安全管理投入会增加,高昂的食品召回成本、品牌资产和食品安全管理规模经济优势,使大型食品企业有改善食品安全管理动力。同时,由于大型食品企业市场势力的存在可以通过提高上游原料供应商检测标准和生产过程审核,并且对达到安全标准的供应商予以奖励,使生产投入品质量安全得到改善。同时,国际贸易通过提高食品安全检测标准、提供食品安全担保等增加了对出口国食品安全的需求。国外消费者食品安全需求的增加也刺激了出口国食品安全市场增长和食品安全管理投资。


  因此,我国食品安全监管绩效的改善需要建立在充分利用市场激励机制的基础之上。政府食品安全监管应该侧重于服务性工作:一是强化消费者食品安全信息供给,主要措施有食品安全认证、食品安全分级、增加消费者食品安全知识等使食品安全从信任品转变为搜寻品。二是推广食品安全生产方式,主要有对食品生产原料和添加剂进行风险评价以决定是否允许使用、强制推广食品安全管理体系等。


  然而,目前我国食品安全监管重行政审批、处罚等行政命令式手段,轻风险分析、控制体系构建与食品安全诚信体系建设,以致食品安全违法事件屡屡发生,屡屡重罚而社会食品安全状况没有好转。


  五、创新食品安全监管制度、提高食品安全监管绩效的策略


  解决食品安全监管缺位、失范和低效问题,改善我国食品质量安全形象,促进食品安全发展,必须牢固树立和认真落实科学发展观,从切实推进食品安全监管体制调整、优化食品安全监管机制、完善食品安全监管保障体系三个方面入手,建立市场引导、政府监管、行业自律和社会监督的多重食品安全监管制度体系,完善食品安全基础教育体系,构建食品安全诚信体系,形成食品安全社会诚信的良性发展机制。


  (一)切实推进食品安全监管体制调整


  针对食品安全监管缺位问题,应切实推进食品安全监管体制调整,具体措施包括:调整和协调目前多部门分段监管体制;有效整合各监管部门食品安全监测检测能力;理顺中央与地方食品安全监管分工,发挥地方食品安全监管的积极性和创造性。


  第一,着眼于通过深化改革,对目前多部门分段监管体制进行调整和协调。目前多部门分段监管体制与食品供应体系的日趋不适应,不断增加的食品生产加工环节缺乏有效监管,监管部门之间的监管范围存在分歧而不能有效协调。食品安全监管缺位问题的日趋严重,使食品安全风险增加,食品安全事件时有发生。食品安全风险具有系统性,食品供应体系任何一个环节出现问题都会影响最终食品质量安全。因此,要从根本上解决多部门分段监管体制导致的食品安全问题,必须切实改革我国目前多部门分段监管体制,将生产、流通、消费等环节的食品安全监管职能有效整合,构建覆盖食品供应体系各环节的食品安全监管部门。为做好食品安全监督管理衔接,明确责任,食品安全监管部门在对食品供应实施全过程监管的同时,需要将食品安全风险评估、预警和食品安全标准制订职能独立出去,确保食品安全监管部门的绩效。食品安全委员会应当发挥其统筹协调功能,促进食品安全风险评估、食品安全标准制订与食品安全监管控制的同步协调和有序推进。


  第二,整合各食品安全监管职能部门的食品安全检测监测能力,逐步构建国家食品安全实验室系统。目前各食品安全监管职能部门的食品安全检测监测能力建设,一方面存在能力建设重复、交叉而某些项目又严重不足的问题,另一方面存在检测监测信息不统一、标准不一致的问题。需要通过体制调整,将各部门食品安全检测监测机构划转整合,构建附属于食品安全监管部门的国家食品安全实验室系统。在整合食品安全检验检测能力的基础上,做好顶层设计,引导食品安全检测监测能力建设错位发展、特色发展,避免重复建设,建立统一标准、信息共享的食品安全检测监测信息数据库。


  第三,在理顺中央与地方食品安全监管分工基础上,发挥地方食品安全监管的积极性、创造性。我国各地区经济社会发展存在较大差异,一方面各地区居民饮食结构差异较大,尤其是少数民族聚居地区,食品产业发展水平也存在较大差异;另一方面由于历史原因各地区食品安全监管部门职能分工差异较大。需要允许地方食品安全监管有一定的调整空间,在理顺中央与地方食品安全监管分工基础上,允许地方政府根据地区经济社会现状与部门职能分工构建符合本地区的食品安全监管部门设置与分工。


  (二)优化食品安全监管机制


  针对食品安全监管失范问题,需要优化食品安全监管机制,具体措施包括:将地方食品安全综合评价纳入地方政绩考核体系;建立以履职状况为依据的监管部门政绩考核机制。


  第一,将地方食品安全综合评价纳入地方政绩考核体系。工业化进入中期阶段后,国民经济发展由追求数量向重视发展质量转变,以人为本的发展理念,要求经济发展为人民群众服务,满足人们群众日益增加的物质精神需求。目前社会对食品安全问题关注度日益提高,消费者食品安全需求逐渐增加,从吃得饱转变为吃得好、吃得安全。目前以GDP为主要指标考核地方政府的体系,使食品安全成为地方招商引资和经济发展的牺牲品。需要逐步将地方食品安全综合评价纳入地方政绩考核体系,通过财政手段鼓励地方政府重视食品安全监管,使食品安全成为地方政府的重要民生指标。


  第二,优化监管部门绩效考核机制,以履职状况作为监管部门的考核依据。食品安全监管部门绩效考核不能以被曝光的食品安全事件为依据,这样可能的结果是哪些地区揭露食品安全问题就会被惩罚,这不利于地方食品安全监管工作推进。食品安全监管绩效考核要以食品安全监管部门履职状况为依据,处罚那些食品安全“潜规则”长期存在而视而不见的监管部门,对偶然性由于技术不确定性导致的食品安全问题需要的是完善食品安全风险分析体系。


  第三,将食品安全监管原则性规范落实为具体措施。《食品安全法》实施以来我国食品安全管理的制度框架已经较为完整,违法惩罚也比较严厉,未来食品安全监管的重点是将原则性规范落实为具体实施措施。一是将食品安全委员会监管职能具体化,以解决我国食品安全监管分段管理中责任不清、一些环节存在监管真空等问题;二是整合分散在各个监管部门的食品安全检测设备和人力资源,完善食品安全风险评估与检测,完善食品安全标准体系,为食品安全监管提供技术服务保障;三是合理分配监管行政资源,维持监管的连续性,避免选择性监管和偶发监管。


  (三)完善食品安全监管保障体系


  针对监管低效问题,需要完善食品安全监管保障体系,具体措施包括:树立科学的食品安全监管理念;完善和优化各项食品安全监管手段体系;完善食品安全基础教育和诚信体系。


  第一,树立科学的食品安全监管理念。从经济学角度看,食品安全问题本质上是信息不对称引致的市场扭曲,根本解决途径是增加信息供给;从技术角度,没有绝对安全的食品。食品安全监管的主要目标是缓解食品安全市场的信息不对称问题,确立消费者优先原则以保护处于信息弱势地位的消费者,构建食品安全风险评估、管理与预警机制以直接供给食品安全信息,强化质量分级、安全认证与违法惩罚以迫使企业遵守食品安全诚信,完善消费者食品安全基础教育宣传以增加食品安全需求。因此,应树立科学的食品安全监管理念,提供缓解食品安全市场失灵的一系列政府服务。


  第二,完善和优化食品安全监管手段体系,提高监管绩效。我国食品安全监管手段体系有待完善和优化,表现在如下方面:我国食品安全风险分析、评估与预警机制还处于探索阶段,企业和消费者无法及时获取食品安全风险信息;可追溯体系、食品召回制度、“三品一标”制度等还有待完善,企业和消费者对这些制度的了解和信任都处于较低的水平。因此,了解食品安全风险特点与规律,构建食品安全风险评估与预警系统;优化设计食品安全监管手段推广的有效措施。通过监管手段的机制设计,优化食品安全监管手段体系,改善监管绩效。


  研发适合各种规模企业与农户的食品安全管理技术,允许企业在食品安全技术选择上有灵活性。我国食品分散、小规模生产方式将长期存在,现代食品安全管理技术体系的成本高昂,不适合小型食品生产企业。政府食品安全管理关注表现而不是过程,将有助于鼓励企业选择有效率的食品安全控制技术。在食品安全管理上,一些企业选择资本密集型技术是有效率的,而在另一些企业选择劳动密集型技术是有效率的。我国食品生产企业差异较大,不能统一推广某类技术标准,应该为不同规模企业开发差异化的食品安全控制技术。食品安全监管部门应该建立食品安全检测社会化服务体系,推广适合小企业的食品安全管理技术,以此促进小企业改进食品安全管理。


  第三,重点监管食品供应链关键环节。充分发挥产业链下游企业对整个供应链食品安全控制的作用。在食品供应链中控制食品安全关键环节,强化食品安全管理,通过大型企业食品安全管理提供供应商食品安全投资激励。已有研究表明,产业链下游企业对食品安全需求的提高,是上游企业加强食品安全管理的主要动力。尤其是随着超市系统、食品生产企业规模的扩大,对食品安全检测能力提高,增加下游企业食品安全违法成本,会增加下游企业食品安全管理投入,从而倒逼上游食品生产企业增加食品安全管理投入。


  投资食品安全基础科学研究,增加食品安全检测投资。食品安全问题的产生,一方面是企业食品安全管理成本超过收益,另一方面是政府或消费者检测食品安全成本超过收益。因此,政府投资食品安全控制方面的基础科学研究可以降低企业食品安全管理成本,激励企业改善食品安全状况;而增加食品安全检测投资可以降低检测成本,检测成本降低而检测准确性提高将有效缓解食品安全信息不对称问题。


  定期评估食品添加剂安全性。随着科技进步和毒理学资料的积累,以及现代分析技术的提高,每隔若干年,食品添加剂的安全性都需要重新评价和公布。《美国食品和药品管理法》第402款规定:只有经过评价和公布的食品添加剂才能生产和应用,否则会被认定为不安全。含有不安全食品添加剂的食品则“不宜食用”,不宜食用的食品禁止销售。欧盟通过科学评价和协商,制定出能为全体成员国接受的食品添加剂法规,以肯定的形式公布允许使用的食品添加剂名单、使用特定条件及在某类食品中的最高限量等。


  第四,完善食品安全基础教育和诚信体系,发挥市场引导和行业自律的作用。政府监管部门与监管对象存在信息不对称问题,增加消费者食品安全知识,引导消费者选择安全食品,是解决食品安全市场失灵的重要手段。一方面需要逐步建立食品安全基础教育体系,重视对重点人群如孕妇、婴幼儿家庭的食品安全知识宣传;另一方面引导媒体在揭露食品安全违法事件的同时,重视食品安全知识的普及。我国食品企业规模小、数量繁多,食品安全监管部门监管能力有限,需要发挥行业协会作用,逐步建立监管部门引导、行业协会主导的食品安全诚信体系,通过行业自律和诚信体系建设改善食品安全监管绩效。


  当前消费者对食品安全状况普遍担忧的主要原因是对政府与企业食品安全管理缺乏信任。“三鹿奶粉事件”后,食品免检制度被迫取消,有机食品、绿色食品等不被消费者接受,主要是信任缺失。未来食品安全监管要保证提供食品安全信息的真实性,以恢复消费者对食品安全的信任,建立认证后的监管机制。如丹麦对所有有机农场一年里至少进行一次检查,对检查出不符合规范的农场,进行行政处罚,甚至吊销有机农业认证。