欢迎光临第一论文网,权威的论文发表,我们将竭诚为您服务!
您的位置: 第一论文网 -> 司法实践论文 -> 文章内容

贵州省环境行政公益诉讼的司法实践与启发

作者:admin 更新时间:2018年05月22日 10:04:11

  摘要:贵州省作为环境行政公益诉讼制度的试点地区之一,不仅是因为贵州省陆续审理了多起环境行政公益诉讼案件具有丰富的司法实践经验,还因为贵州省的环保意识一直位列全国前列。对贵州省环境行政公益诉讼司法实践的分析研究,能反映出贵州省开展环境行政公益诉讼案件类型的可借鉴性,对于建构全国的环境行政公益诉讼有着不可替代的影响。但在贵州省环境行政公益诉讼的较好发展中,也暴露出我国环境行政公益诉讼在受案范围、诉讼费用以及司法专业化方面存在的缺陷。


  关键词:环境;行政公益诉讼;司法实践


  2015年12月,检察机关出台了提起公益诉讼试点工作的实施办法,可以说,我国的环境行政公益诉讼制度已经初具雏形。但是,现有的法律规定在具体实践中是否可行,则需要更多的案件来反馈。因此,本文选择作为试点地区的贵州省的环境行政公益诉讼案件为例,对实施两年多以来的环境行政公益诉讼的司法实践现状进行分析,以期为环境行政公益诉讼制度的全国构建提供参考。


  一、贵州省环境行政公益诉讼司法实践的现状


  据统计,2005~2013年间我国法院受理的环境公益诉讼案件数量为45件,而在2015年12月通过《试点工作实施办法》后,仅2016年法院审理的行政公益诉讼案件就有11起,而贵州省审理的环境行政公益诉讼案件就达到了5起。可以看出,我国环境行政公益诉讼案件受理的增长显而易见,通过提起诉讼督促环境行政机关依法履行职责的方式已经被接受。在2016~2017年,据公开收集的资料显示,贵州省审结的58起环境行政公益诉讼中,提起公益诉讼的检察机关大多取得了胜诉。


  结合表1,可归纳出以下特点。


  1.起诉原因。贵州省的环境行政公益诉讼案件的起诉原因几乎都是因为环境行政机关怠于履行职责的原因,而不是明知污染者破坏生态环境仍然违法行使职权为其提供“保护伞”。各个具有环境保护职责的行政机关在诉讼过程中表明,本单位并非故意懈怠自己的职责,更多的原因在于自己没有保障落实行政处罚的手段,在与污染者对峙的情形下无异于“没有牙齿的老虎”。从这点上来看,我国通过建立环境行政公益诉讼制度能让污染者更深入明确生态环境的重要性和国家对于污染环境行为的“零容忍”态度,从而起到威慑作用。


  2.案件类型。包括水污染案件2起,生活垃圾处置不当案件4起,林地破坏案件2起。而对于生活垃圾的不当处置行为即导致了大气污染,也导致了土壤污染。在列举的8起案例中可以看出当前我国环保背景下对生态环境的定义仍然比较狭窄,认为生态环境仅包括了人类生存所需要的外在条件,而没有上升到精神层面和生态平衡层面。人类的生存不只需要空气、土壤、森林,还需要回忆人类进化史的人文遗迹等。


  3.处理结果。在表1中,仅有3起案件被判决及时履行相应职责,另外5起案件,均是环境行政机关在诉讼过程中行使了相应职责,因此只能确认其先前的不作为违法。从处理结果上来看,即使建立了环境行政公益诉讼制度,但仍然对行政机关的履责起到有效作用,通过诉讼的手段,仅减少了污染的扩大化,而对于因环境行政机关没能履行环境监管职责导致的环境污染并不需要环境行政机关负责。


  二、环境行政公益诉讼的法律困境


  (一)受案范围


  环境行政公益诉讼是在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,没有直接利害关系人,而由检察机关向法院提起的诉讼。在此基础上,要厘清环境行政公益诉讼的受案范围则首先要明确“生态环境”和“资源保护”这两个概念。《环境保护法》中“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。“资源保护”则应当做体系解释,“资源”应当解释为自然资源,包括气候资源、土地资源、水资源、生物资源、矿产资源、旅游资源和海洋资源。因此,环境行政公益诉讼的受案范围应该包括因负有环境监管责任的行政机关违法行使职权或不作为导致的各类生态环境污染和历史遗迹、风景名胜破坏。从已有的案件来看,提起环境行政公益诉讼的原因并没有破坏自然遗迹、人文遗迹、危害野生动物等行为。出现这种情况主要是由于《实施办法》对于生态环境和资源保护的说法过于笼统,也就导致了检察机关对环境行政公益诉讼受案范围的认识存在偏差。


  (二)诉讼费用


  《实施办法》中对环境行政公益诉讼诉讼费用的规定有以下含义:一是无论人民检察院是否败诉,检察机关均能免除案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴,而行政机关一旦败诉,则需要承担诉讼费用;二是免除的诉讼费中并不包含聘请律师、调查取证、污染鉴定、勘验现场的费用。不管是作为公益诉讼人的检察机关,还是作为被告的行政机关,都没有独立的收入来源,日常运行则是依靠国家财政补贴。在诉前阶段,检察机关需要调查取证,进行污染鉴定、勘验现场,这些活动均是由国家财政补贴;在诉讼阶段,检察机关聘请律师代理环境行政公益诉讼也需要国家财政补贴。但我国现行法律中并没有明确规定该类费用的承担者,因此这将是检察机关提起环境行政公益诉讼遇到的一大障碍。


  (三)司法专业化问题


  众所周知,环境污染是一个专业性极强的问题,有可能单独的排污行为不会造成污染,但是排放多种会发生反应的污染物,就会造成严重的污染,而且污染对生态环境的破坏需要专业人士进行初步评估,所以无论是提起诉讼的检察机关,还是审理案件的法院,亦或是代理律师都需要环境专业知识作为基础。


  作为环境行政公益訴讼的起诉人,检察机关在诉讼程序中扮演的角色举足轻重。检察机关中的民事行政监察部门负责环境行政公益诉讼案件的办理,但该部门同时还会从事监督法院诉讼活动的事务。这种民事行政监察部门身兼数职的设计明显会导致其对环境行政公益诉讼案件的忽视,因而检察机关中应当组成专业化人员负责环境公益诉讼案件的办理。


  表1中的案件并不都是在环境专业审理法庭中审理,环保法庭的设立目的并没有实现,再加上受案率不高,也就不能从实务中培养专业化、高素质的环保审判队伍。作为一般的法院来审理环境行政公益诉讼案件,既没有环境专业知识的审理法官,也没有审理行政公益诉讼经验的法官,这对于我国建立环境行政公益诉讼制度来说,缺乏了裁判的公正性。


  在诉讼过程中环境行政公益诉讼专业性强,涉及面广,取证困难,既涉及到实体法的问题,又涉及到程序法的问题,因而律师理所当然的成为了帮助检察机关行使诉权的指路人。然而,更多的律师是从事普通的民事、刑事、行政诉讼,对于环境行政公益诉讼的参与度不够。不仅是因为律师不熟悉行政公益诉讼,还因为律师对于环境科学、环境保护和环境诉讼专业知识的匮乏。因此,专业化的从业律师也是环境行政公益诉讼环节中必不可少的一环。


  三、环境行政公益诉讼的完善建议


  (一)明确受案范围


  在1989年美国的佛蒙特州环境法院规定受案范围分为三类:一是环境行政机构提起的行政执行案件和其他案件;二是要求对环境执行命令进行审查而提起的诉讼;三是当事人对于环境行政行為和决定不服而向法院提起的诉讼。1995年,受案范围扩大到:市政土地利用决定,自然保护局秘书、委员或者有关部门作出的行政执法以外的行政决定和行动,市政选址规划决定以及农业和林业部门就大型农业活动及伐木活动作出的决定。到2004年,受案范围再一次扩大到针对自然资源局所发放的许可。


  而我国环境行政公益诉讼的受案范围是具有环境监管职责的行政机关违法行使职权或不作为导致环境问题的案件,这一规定往往误导检察机关从大气污染、水污染、土壤污染、林业破坏的方面考虑,往往忽略掉对自然遗址的破坏和对野生生物的伤害等。同美国相比较,美国的环境行政公益诉讼受案范围是根据行政机关的行政行为进行限制的做法较为可行。但该种做法也仅是对受案范围的规定稍显详细,实践性不强。环境行政公益诉讼的受案范围可以从以下几个方面进行界定:1.污染环境,危害到公众的生命健康和财产安全的案件;2.破坏生态平衡,影响到包括动植物在内的生长环境和生存环境的案件;3.破坏自然资源,影响人类生存和可持续发展的案件。


  (二)补贴诉讼成本


  在美国的司法实践中,政府每年都要对环境公益诉讼提供巨额财政补贴,美国的法院在受理这类案件时也是采取低廉的诉讼费用制度,同时,美国法律规定律师的费用不纳入诉讼费用,由双方当事人分别负担。贵州省司法实践中,检察机关提起环境行政公益诉讼免除案件受理费、申请费和证人、翻译人和其他人员的误工费、交通费等,但对于调查取证费用、勘验现场费用、鉴定费用、律师代理费都不予免除。对此,可以在我国建立环境保护基金,由基金里面的资金对这些费用进行补贴,而该基金的收入来源主要是财政拨款、民事公益诉讼中人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金、存款利息。


  (三)司法人员与从业律师专业化


  环境案件具有专业技术性强、办理难度大的特点,因而对于检察人员和审判人员的知识结构、办理技能和实务经验要求相对较高。目前我国环保法庭的审判人员和公益诉讼人员大多数情况不具有环境专业知识,而是由民庭、刑庭和行政庭的法官兼任。总体说来,办理我国环境行政公益诉讼案件的司法人员应当尽可能选用学习过环保法或具备环境科学知识背景又精通法律知识的高学历人才担任。因此,环境司法人员应当经常到办理环境案件更为先进的检察机关和法院进行交流学习,选派优秀人才到高校进行在职培训,以丰富环保司法人员的知识结构和实务经验。诉讼环节中,环境专业从业律师也是不可或缺的,因为律师的作用往往比公益诉讼人的作用更大。因此,环境诉讼代理律师除了具备全面的法律知识和深厚的社会学功底,还应具备环境科学知识和足够的物质保障。针对这点应当对从事环境行政公益诉讼的律师和公益律所的从业人员进行再教育和培训,或将其派到环保案件诉讼经验丰富的地区进行交流,从而丰富从业律师的环境专业知识和实务经验。


  参考文献: 

  张颖.环境公益诉讼的理论基础与制度构造[M].湖南人民出版社,2015. 

  *基金来源:贵州大学研究生创新基金项目(研人文2017002)。 

  (作者单位:贵州大学法学院) 王艳玲