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排污权抵押制度探究

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:04:51

 一、排污权的概念与性质 
  排污权这一概念最初由美国经济学家戴尔斯于20世纪60年代提出,①其系指根据总量控制制度与企业生产排污情况,企业获得由政府分配的排污指标,向环境排放污染物的权利。排污权的提出与美国政府对环境治理的重视有关——政府期望通过分配排污指标以改善大气质量。然而许多州因未按照要求达到规定的大气标准,致使EPA拒绝其建立新企业,以免产生新的污染源,这样就产生了保护环境与发展经济之间的矛盾。②而对于新增、扩建的企业,只有通过获得当地原有企业排污削减份额才能获得生产许可。在此种背景之下,排污权交易制度应运而生。 
  就排污权的性质而言,对其探讨从未中断。本文认为排污权是“准物权”。准物权是指由特别法规定的、具有物权性质的财产权,如探矿权等。③与普通物权相比,准物权一般依特别法规定的特许程序取得并且受到较强的行政干预。虽然我国物权法或其他特别法并未承认排污权的地位,但排污权的取得源于政府下发的排污指标,因而其性质与准物权相当。尽管有学者主张物权法定,不予承认排污权的合法性。但生活中的许多实例已经证明排污权交易的重要意义,它不仅可以优化资源、提高经济效益,更是促使企业节能减排,保护环境的一大妙计。因此,排污权的发展不能受限于法律的滞后性,督促法律紧跟时代的步伐才是理论研究的应有之义。 
  二、排污权抵押制度设计 
  (一)参与主体 
  1.抵押人与抵押权人 
  首先,排污权抵押的主体自然少不了抵押人与抵押权人。获得排污指标的企业中,成为抵押人的一般为中小企业。由于贷款压力巨大,中小企业不得不将一部分排污指标用于抵押,担保银行的贷款。 
  至于抵押权人,从理论上来说,排污权抵押制度中抵押权人的主体资格没有过多限制。但根据目前我国法律、法规的相关规定,以及考虑到排污权抵押制度目前仍需严格监管的现状,银行依旧是最为合适的主体。如浙江省嘉兴市银行,通过绿色信贷作为抵押权人。该制度设计值得借鉴。④ 
  排污权交易中心在排污权抵押制度中作用巨大。设置这样一个由各省市环保部门管理的平台,为的是帮助排污权抵押在整个过程中运转顺利。在抵押权设立的准备阶段,排污权交易中心负责对中小企业的主体资格、排污指标进行审查。审查合格过后,又由排污权交易中心办理抵押登记。之所以采取登记生效主义,是考虑到排污权抵押事关公众利益,其用益秩序自然应处于公权力的监管之下。其次,由于排污权内容的抽象性以及抵押无需移转抵押客体的特征,为担保抵押权人的完全受偿,宜采取登记生效主义。 
  当债务人无法偿还到期债务时,抵押权人可通过排污权交易中心实现权利。在这个交易平台上,排污权抵押的信息会定期更新。有了这个平台的信息共享与监管,排污权抵押权可以通过折价、拍卖或者变卖的方式实现。折价是指抵押人与抵押权人协商由抵押权人以明确的价格取得抵押物的所有权。鉴于抵押权人是银行,取得排污权对它来说意义不大,排污指标囤积在银行也不利于资源的有效使用。若要以此种方法实现排污权抵押权,另一个主体政府不可或缺。下文在介绍政府时将予以说明。拍卖是指以公开竞价的形式,将特定物品或财产权利转让给最高应价者。企业可以通过在排污权交易中心申请注册,通过审查核实资产以及信誉度而获得竞拍主体资格。借助拍卖的方式,新增、扩建的企业将合法取得排污权。然而,拍卖的方式也存在一定的缺陷。大企业可能通过哄抬排污权价格而使得真正需要排污权的企业无力抗衡,一定程度上反而抑制了排污权的利用,这便需要排污权交易中心的监督与调控。变卖是指抵押权人与抵押人协议将抵押物出卖,而以出卖的价款清偿受抵押担保的债权。同样的,抵押权人与抵押人在交易平台信息共享的帮助下,找寻有资格并有意愿购得排污权的第三人。因此,排污权交易中心的重要性不言而喻。 
  2.政府 
  政府在排污权抵押权实现的过程中意义重大。由于排污权指标的分配是基于总量控制的原则,因此各省份须根据国家产业政策、产业发展规划和企业发展状况制定分配方案,如贵州省的排污权指标每五年进行一次分配。⑤如果政府在排污权抵押过程中能够起到最后的保障作用,如上述银行在折价取得排污权过后,由政府回购排污权,那么这不仅能够使多余的排污指标存储起来用于下一个年度的分配,还能够通过回购排污权保护抵押权人的利益,激活排污权抵押市场。 
  (二)客体 
  排污权的客体究竟是物还是权利,学界争论不一。有学者认为,排污权的客体是排污指标,是实际可支配的物。另有学者认为,排污权的客体是权利,是具有财产属性的权利。根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》可知,排污权是指排污单位经环境保护部门依据有关法律法规核定、允许其排放污染物的种类和数量。⑥从“种类与数量”的措辞中可以得知,排污权的客体应当为排污指标,为特定的物。 
  既然排污权的客体是特定的物,有学者便质疑应当设立排污权质押而非排污权抵押制度。考虑到排污指标具有抽象性,其外观表现为政府下发的排污许可证。权利人在日常生产活动中行使排污权时必须合法持有该证。因此,不宜将许可证作为质物权证转交他人。其次,排污指标更偏向于不动产的属性,其具有地域限制性。排污指标只能在排污权许可证限定的地域范围内使用而不能自由地移动,因此排污权适合以抵押的方式而非以质押的方式担保债权。

 紧接着有三个问题值得思考:第一,是否有必要对用于抵押的排污指标作数量上的限制;第二,是否有必要对排污指标的抵押作时间上的限制;第三,是否有必要对排污权抵押作区域上的限制。 
  针对第一个问题,考虑到抵押人多为中小企业,经环评后所分配的排污指标多与其实际需求相差不大,剩余用来抵押的指标不多。又因为中小企业资金实力不足,改进排污设备,短期内减少排放的可能性不大。因此,为了防止企业因贷款担保的需要而将基本的排污指标用于抵押,妨碍基本的生产运作,有必要对抵押的指标作数量上的限制。建议抵押的数额不超过指标的20%。 
  至于第二个问题,本文认为有必要对排污权的抵押时间进行限定,其中包括起、止两个时间点。允许排污权抵押的时间最早可以从企业合法有偿获得排污权开始,但建议从第二年开始,因为企业可以通过一年的生产经营状况大致评估出剩余的排污指标。考虑到排污指标的有效期限一般为五年,排污权抵押设立的终止时间宜在有效期届满前一年,以此保证抵押权人的抵押权在排污权失效之前得以顺利实现。以河北省光大银行石家庄分行为例,其规定排污权抵押的期限不得超过三年。 
  就区域限制而言,本文认为,应当允许跨区域签订抵押合同,原因在于跨区域抵押不会导致排污指标的转移,因此不会对总量控制产生威胁。但是,若债务人逾期无法偿还债务,抵押权人依法实现抵押权时,应当设置区域限制。即抵押权若要通过拍卖、变卖的方式实现,则必须在该排污权许可证的颁发地进行交易。事实上,这是总量控制制度的要求,即避免局部环境问题加剧。 
  (三)权利义务 
  由于排污指标是消耗物,极有可能发生以下情形:抵押人因实际需要,不得不使用已被用于抵押的排污指标,从而使得排污权价值减损。因此,为了保护抵押权人的利益,抵押人应承担以下两项义务:第一、抵押人定期(时间长短由双方协商约定,如未约定,则应为合理期限内)向抵押权人报告排污指标的使用情况;第二、根据我国《担保法》第五十一条,“抵押物价值减少时,抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值,或者提供与减少的价值相当的担保。”在这种情况下,抵押人可以另行提供价值相当的担保,以保护抵押权人的利益。 
  另一方面,作为抵押权人的银行有权知悉借款人借款的去向。银行可通过查看征信系统、咨询环保部门、实地调查等方式了解借款人使用借款的情况以及企业排放污染物、运行环保设施等情况。 
  三、总结 
  排污权抵押制度作为一项新制度,由于缺乏法律依据,排污权抵押在带来便利与价值的同时,也面临着法律秩序上的挑战。为了实现环境保护与经济效益的全面结合,排污权抵押制度的开展迫切需要立法者的支持。 
  [注释] 
  ①Libecap,Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets:Economic and Legal Perspectives,” Arizona Law Review(Summer).王清军.排污权法律属性研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2010(5):750-755. 
  ②胡妍斌.排污权交易问题研究[D].复旦大学,2003:58. 
  ③马俊驹,余延满.民法原论[M].北京:法律出版社,2014:288. 
  ④余冬筠,沈满洪.排污权抵押贷款:地方金融创新的嘉兴经验[J].浙江经济,2012(24):48-49. 
  ⑤李黔渝.贵州启动排污权交易试点,排污权每五年分配一次[N].贵阳日报,2014-05-06. 
  ⑥<国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见>,国办发〔2014〕38号. 
  [参考文献] 
  [1]Libecap,Gary D.2008.“ Property Rights in Environmental Assets:Economic and Legal Perspectives,” Arizona Law Review(Summer).王清军.排污权法律属性研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2010(5):750-755. 
  [2]胡妍斌.排污权交易问题研究[D].复旦大学,2003:58. 
  [3]马俊驹,余延满.民法原论[M].北京:法律出版社,2014:288. 
  [4]余冬筠,沈满洪.排污权抵押贷款:地方金融创新的嘉兴经验[J].浙江经济,2012(24):48-49. 
  [5]李黔渝.贵州启动排污权交易试点,排污权每五年分配一次[N].贵阳日报,2014-05-06. 
  [6]<国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见>,国办发〔2014〕38号.
出处:法制博览  作者:黄静 李阳 林礽怡 徐立岩