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三权分置下的农地资本化:条件、约束及对策

作者:第一论文网 更新时间:2015年10月26日 21:04:51

 摘 要:农地资本化是转变农业发展方式和破解农业发展资金不足的重要途径。健全的制度保障、清晰的产权界定以及开放有序的流通市场是农地资本化的三个基本要件。在当前三权分置的农地产权框架下,我国的农地经营权资本化面临着既有法律制度抑制、交易费用偏高、关联制度缺失以及农地流转市场清淡等现实约束。为此,须从健全农村土地立法、完善农地产权交易体系、优化制度环境、构建风险防范机制等方面入手,创造有利于农地资本化的客观环境,推动农地资本化进一步发展。 
  关键词:三权分置;农地资本化;实现条件;现实约束;对策建议 
  中图分类号:F311 文献标识码:A 
  文章编号:1003-0751(2016)07-0038-05 
  当前,我国正处于农业转型和农地制度改革并行的关键时期。农业家庭承包经营体制下,基于农地流转的农地资本化成为克服分散经营、破解资金困境和转变农业发展方式的有效路径。农村土地经营权资本化(以下简称农地资本化)是指农地经营权的融通与流转,是农村土地资源的资本化经营,即产权拥有者通过出租、抵押、信托或其他方式把土地预期收益转化为现期收益的过程,反映了农地由家庭自有经营向要素经营的转变,本质上是农业生产关系的一次调整。继2014年11月《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转”,我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出,“稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式,推动实现多种形式的农业适度规模经营”。当前,在农地产权三权分置背景下,各地积极创新“放活农地经营权”方式,探索农地出租、土地托管、股份合作等农地资本化实践形式。这种实践探索形成了对农地资本化进行分析研究的基础。已有文献多是关注农地资本化的区域性实践,着力点多集中于地方案例的经验性剖析。然而,特殊背景下的典型经验或者具有成功偶然性的特例都难以转化为普遍的现实需求,也难以形成可推广复制的经验做法。鉴于此,本文首先阐述不同类型农地资本化的基本要件,进而分析三权分置下农地资本化的实现条件及其面临的现实约束,并提出进一步推进农地资本化的对策建议。 
  一、农地资本化的表现形式 
  在农地主要承担传统就业和社会保障功能阶段,其财产功能和资本属性受到客观条件抑制。随着生产力的不断发展,农地资本属性逐渐凸显,但是其实现方式呈现一定的区域差异性。在我国,由于各地经济社会发展水平不同,农地资本化主要表现为农地出租、转包、抵押、入股和信托等实践形式。按照农地资本化属性不同,我国农地资本化的具体实现方式可分为生息型农地资本化、借贷型农地资本化、要素型农地资本化和金融型农地资本化四种类型。详见表1。 
  1.以获取地租收益为表征的生息型农地资本化 
  生息型农地资本化指承包户通过主动让渡一定期限内的农地经营权给其他经营主体并获取地租类收益的资本化方式,是农地资本化的初级形式,主要包括农地出租、转包、土地银行、土地信用合作社等。实践中,生息型农地资本化的直接交易主体可以是自然人(如出租人、转包人),也可以是法人(如土地银行、土地信用合作社)。生息型农地资本化过程中,农地承包权仍归属原承包户,农地经营权则作为一般租赁物,其归属主体在不同经营主体间发生阶段性转移,并在约定合同到期后复归原农地承包户。 
  2.以信用增级为表征的借贷型农地资本化 
  借贷型农地资本化指承包户以农地经营权或收益权等为抵押或担保从金融机构获得资金融通的资本化方式,主要表现为农地抵押、担保等。借贷型农地资本化过程中,金融机构出于控制和降低业务运营风险,对农地经营权抵押规模、农地种养结构等有严格的要求,承包户往往需要借助于承包户互保、专业合作社或其他市场主体的信任背书才能够以农地经营权为抵押、担保或反担保从金融机构获得借贷资金。农地经营权实际上起到了信用增级的作用,使承包户在掌握农地经营权的同时获得必要的资金融通。此外,借贷型农地资本化模式下,承包户存在被动失去农地经营权的可能,即当贷款农户不能正常履约还款时需将农地经营权按照合同规定交付给当事人,直至当事人从贷款农户用于抵押或担保的承包地取得等价于承包户贷款额数的收益。 
  3.以产业发展为目的的要素型农地资本化 
  要素型农地资本化指承包户以农地为实物出资参与农业产业化并获取报酬或分红的资本化形式,属于较高级的农地资本化方式,主要表现为土地股份合作社、“公司+农户”“合作社+农户”等农业产业化模式。要素型农地资本化条件下,农业生产避开了小农生产和分散经营的盲目性等弊端,市场需求导向性得以强化,土地作为生产要素直接参与农业产业化并将其要素价值转化为货币收入。同时,承包户兼具所有者和经营者双重身份,调动了承包户的生产积极性,在农业生产市场导向性增强的背景下,承包户在获得一般农业报酬的同时,还可以获得一定的分红收入。但由于市场波动等客观因素的存在,承包户也承受着较高的经济风险,其实践效果受承包户自身劳动技能和管理水平影响较大。 
  4.以产业互融为表征的金融型农地资本化 
  金融型农地资本化指农地经营权在金融机构的运作下作为一种金融产品进入市场流通并使承包户获取收益的资本化方式,是农地资本化的高级形式,主要表现为农地信托和农地证券化等。金融型农地资本化过程中,农地经营权向金融产品的转变提高了市场主体对农地经营权的价值认同度,农地经营权以债券或其他金融产品形式在不同市场主体间流转交易,增强了农地经营权的流动性。农地经营权债券的实际拥有者往往并不直接从事农业生产,农地经营权进一步细分为名义农地经营权和实际农地经营权,二者将可能发生分离。农地经营权的流动性伴随潜在交易主体范围的扩大,以及农地资本化链条的延长等,使得农地资本化面临的经济风险和监管难度增加。 二、实现农地资本化的基本要件 
  农地资本化是社会生产力发展到一定阶段的产物,既符合一般物品资本化的条件,又具有农地经营权作为用益物权资本化的特殊性。因此,农地资本化的实现既需要具备制度建设和流通市场等一般物品资本化的条件,又需要满足产权界定等农地经营权作为用益物权资本化的特殊要求。详见图1。 
  1.健全的制度保障 
  健全的农村土地制度是农地资本化等制度创新的首要条件。法律法规作为正式制度的重要组成部分,为市场主体提供了最基本的行为收益预期,是确保市场主体交易行为规范有序的重要保障;同时,在熟人社会特征显著的农村,以道德、地方习俗等为代表的非正式制度对农地资本化的具体操作环境有重要的影响。农地资本化过程中,经营权在不同主体间转移是实现农地资本化的关键,农地流转的复杂性及其规范化和规模化等趋势衍生出对制度性保护的现实需要,即法律应允许并为农地流转和农地资本化提供有效保护,此外,良好的农村征信环境、乡规民约等非正式制度是规范和促进农地资本化的另一重保障。因此,从立法等正式制度和道德约束等非正式制度两个层面确定参与主体的权益和责任,有利于农地资本化参与主体在法律框架内打破原有束缚、发挥创造性,推动农地资本化发展。 
  2.清晰的产权界定 
  以稳定农地经营权收益预期和强化其可处置性为核心的产权界定是农地资本化的另一重要条件。产权是所有权和由所有权派生出来的财产占有权、使用权、收益权和处分权,以及与所有权相关的其他财产权利组成的权利束,农地资本化是农地经营权处分权的直接体现。农户对农地经营权资产化处置是农地资本化的前提,其意愿强度决定了农地资本化制度创新的可持续性。对农地经营权收益的预期不足和农地资本化的可处置性偏弱等共同造成农户对农地经营权资产化处置意愿偏低和其他主体对农地资本化参与动力偏弱,制约了农地资本化推进。因此,应积极做好稳定农地经营权收益预期、强化农地经营权可处置性等产权界定工作,通过确权颁证、权责划分等措施对各主体的权责利进行界定,增强农户对农地经营权资产化处置的意愿和其他主体参与农地资本化的动力,为农地资本化创造条件。 
  3.开放有序的流通市场 
  商品的生产和流通是资本产生的前提和起点,农地资本化实质上是农地经营权物权属性的直接体现。土地的不可再生性、不可移动性及其他属性决定了流通市场是农地资本化的重要环节。农地资本化过程中,农地经营权在不同主体间的转移是农地资本化的关键,也是最后一个环节,其流动性的强弱直接决定了农地经营权在不同主体间转移效率的高低。开放有序的流通市场为农地资本化提供了信息收集、汇总、分类和匹配的平台,提高了农地经营权的流通性和变现能力,稀释了地理空间对农地经营权交易的约束,有利于降低交易双方的信息不对称和整体交易费用,增加了农地经营权在不同主体间交易成功的概率。实践当中,应注重建立和完善农地产权交易市场,通过市场交易主体的重复博弈发现农地经营权的合理交易价格区间,增强农地经营权的流动性,同时使各主体对农地资本化的风险预期达到均衡,从而更有效地完成农地经营权的转移。 
  制度建设、产权界定和流通市场是实现农地资本化的三个要件,三者之间相互联系、缺一不可。产权界定和流通市场的建设离不开正式和非正式制度的确认和保护,制度建设也需要借助于产权界定和流通市场得以丰富和完善。正式和非正式制度为界定农地产权权责利归属以及鼓励市场主体参与交易提供了最基本的行为预期和权益保障;同时界定农地产权和构建交易市场是应用农地相关制度的主要领域,其实践探索为调整和完善农地制度建设提供了条件。在制度建设、产权界定和流通市场三者的相互支撑下,农地资本化在不同市场主体对预期风险和收益的均衡处得以实现。 
  三、三权分置下农地资本化面临的现实约束 
  1.既有法律制度对农地资本化的抑制 
  法律对制度创新主体预期行为收益的保护是制度创新成功的重要保障。在我国,虽然农地承包经营权的用益物权性质得以正式确认,但农地资本化仍面临刚性的法律约束。实践中,农地资本化更偏向于朝着政策支持下的农地制度改革方向探索,且这种政策支持往往不同程度地与现有法律不一致。于是,政策与法律矛盾的客观事实成为农地资本化过程中的一个主要障碍。既有法律法规对农地资本化等制度创新的硬约束不仅抑制了农地资本化实践中的二次创新,同时放大了市场主体对农地资本化的风险预期。在既缺乏经验参照、又缺少正式制度规制的农地资本化试验背景下,参与主体对农地资本化的差异化认知及其基于主观理解的不同行为增加了农地资本化的不确定性,使得任意一个环节的偏离都会影响农地资本化预期制度收益的实现。 
  2.农地资本化交易成本偏高 
  交易费用是由信息成本、谈判成本、界定和控制产权的成本、监督成本和制度结构变化的成本等组成的一系列制度成本,农地资本化交易成本偏高限制了市场主体参与农地资本化的意愿。在农地资本化预期制度收益一定的情况下,交易成本与制度创新实际收益是此消彼长的关系,其高低直接决定了农地经营权能否在不同经营主体间顺利转移并完成农地资本化过程。农地资本化的交易费用包括农地流转信息搜寻、验证和匹配,市场博弈的实际费用和时间成本等,同时还要考虑农地经营权的稳定性和农业生产的生物属性等特征。农业经营的分散性和农地经营权变现能力弱及农地资产专用性、农户的有限理性和机会主义行为等因素均增加了农地资本化的交易成本,压缩了农地资本化制度创新的收益预期,不利于农地资本化的实现。 
  3.农地资本化关联制度不健全 
  一个领域内所有正式和非正式的制度安排构成了该领域的制度结构,制度安排的运行效率取决于它与所处制度结构中其他制度安排间的耦合程度。农地资本化并非孤立存在的制度创新,其与所处制度结构中其他制度的耦合程度直接决定了农地资本化的实践效果。农地资本化关联制度包括农地产权交易制度、农村居民社会保障体系、农村劳动力转移就业、户籍管理制度以及农村社会征信体系等,任意一项关联制度都对农地资本化有重要的影响。当前,农地资本化面临着农地产权交易市场发育程度较低、农村居民社会保障水平不高、劳动力转移就业机制不健全、农村社会征信体系缺失等不利于农地资本化的宏观环境,农地资本化关联制度存在的客观缺陷成为农地资本化过程中的第三个主要障碍。  4.农地经营权流转市场清淡 
  农地资本化必然伴随农地经营权在不同主体间流转,农地流转市场是否活跃直接决定了农地资本化市场发育程度的高低。农地经营权流转市场的清淡限制了农地资本化的进一步推进。从供给角度看,基于农地产权利益边界划分不清及其传统就业和社会保障等功能,承包户形成了较强的土地偏好,对农地进行资产化处置的意愿普遍偏低;从需求角度看,受农业生产自身面临自然和市场双重风险及农业生产利润率下降等因素影响,市场主体转入土地的积极性不高,供给乏力和需求不足双向挤压了农地流转及农地资本化的市场空间。此外,农地价值评估和流转中介等机构发育程度低,以及农业社会化服务体系不完善等延长了农地流转双方信息搜索、匹配及完成交易的间隔,导致农地流转市场清淡,并抑制了农地资本化的发生。 
  四、三权分置下推进农地资本化的对策建议 
  1.进一步健全农村土地立法 
  我国法律强制性地规定了市场主体的行为范围,是每个市场主体都应遵守的制度,也是市场主体公平的重要保障。当前,我国农地资本化等农地制度创新的实践操作基本上以政策推动为主,缺少相关法律的保障和确认,政策主导农地资本化造成了各参与主体利益均衡结构的不稳定,成为影响农地资本化的一个重要的不确定因素。农地资本化过程中,必然会发生不同主体利益诉求不一致的情况,法律能够为协调农地资本化交易主体行为和利益诉求提供基本框架。因此,应进一步健全农村土地立法,在尊重现实和反复验证基础上对现行的相关农村土地法律制度进行适当调整,同时适时推动相关政策上升为国家法律,弥补农村土地法律缺漏之处,完善农村土地法律体系,为农地资本化等农地制度创新提供有力的法律保障。 
  2.完善农地产权交易体系 
  农地产权交易,即农地经营权在不同经营主体间转移的公平和安全性直接影响农户对土地进行资产化处置的意愿强度,农地经营权转移交易渠道单一、货币实现价值偏低、农业经营风险较大等都不利于农地经营权在不同经营主体间的转移及农地资本化的实现。因此,一方面应积极完善农地产权交易制度以保障交易行为的安全;另一方面应借助活跃和规范农地产权交易市场,发掘农地经营权的公允价值,使农户转移农地经营权的行为得到合理补偿,增强农户对农地经营权资产化处置的意愿。通过建立农地产权交易市场扩大市场边界,使农地经营权货币实现价值真正建立在土地资源稀缺、农地流转信息公开以及农地产权具有较高的流动性和可处置性等基础上,调动农地资本化供需双方参与其中的积极性。 
  3.优化农地资本化制度环境 
  制度环境是基本法律、政治和社会规则的集合,制度创新的实施效果受到其所处制度环境的影响。农地资本化作为一项涉及众多市场主体和操作环节的制度创新,并不是孤立存在的。受经济和社会条件以及农业生产生物属性等因素的影响,农地资本化制度目标的设计对配套的各项制度和条件提出了较高的要求,超出了现存制度和条件可以满足的范围。因此,在农地资本化过程中,应将其放置于经济制度、社会制度以及自然约束的多维逻辑中,充分考虑既有制度和条件对农地资本化的约束强度,逐步改进和完善不利于农地资本化的各项关联制度。通过增加公共投入,提高农村居民社会保障水平,疏通农业剩余劳动力转移就业渠道,建立完善农村社会征信体系等措施,为农地资本化等制度创新创造良好的制度环境。 
  4.构建风险防范机制 
  在农地资本化制度创新和实施过程中,潜在风险是与预期收益相对应的,二者此消彼长。农地资本化潜在风险侵蚀了参与主体的收益预期及其参与动力,增加了农地资本化的不稳定性。当前,农地资本化在中央和地方政策的推动下取得了一定的成果,但仍未从制度上摆脱其面临的法律和经济双重风险,如法律刚性约束、信息不对称等。农地资本化潜在风险的客观存在要求在农地资本化过程中应特别注重构建和完善农地资本化风险防范机制,稳定和提高参与主体的收益预期和参与意愿,增强农地资本化的可持续性和可操作性。具体来讲,一方面应基于前述几点对策建议从健全农村土地立法和完善农地产权交易体系等外部环节防范农地资本化潜在风险,另一方面应强化农地资本化自身的操作规范性和程序化,从内外两个方向构建严密、高效的农地资本化风险防范机制。 
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  责任编辑:澍 文 
  Abstract:The capitalization of rural land is one of the most important way for transforming agricultural development mode and supplying funds for agricultural development. Sound system guarantee, clear definition of property rights and open and orderly market are the three basic requirements of the capitalization of rural land. Now the capitalization of rural land in China are facing some constraints under the background of Three-right Separation, such as the suppression of existing laws, high transaction costs, deficiency of the associated institutions, the inactive rural land transfer market, and so on. Therefore, some measures must be taken to create an objective environment for the capitalization of rural land. For example, perfect the rural land legislation and trading system of rural land property right, optimize the institutional environment, and establish the mechanism of risk prevention. 
  Key words:Three-right Separation; the capitalization of rural land; preconditions; existing constraints; suggestions